Р Е Ш Е Н И Е

№ 391

гр. Перник, 26 октомври 2016г.

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Административен съд-Перник, в публично заседание проведено на двадесет и осми септември през две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВАЙЛО ИВАНОВ

ЧЛЕНОВЕ: Е. ИВАНОВА

СЛАВА ГЕОРГИЕВА

при участието на секретар протоколист Е.В., като разгледа административно дело № 374 по описа на Административен съд-Перник за 2016 година докладвано от съдията Георгиева, и за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно процесуалния кодекс.

Делото е образувано по жалба на Сдружение “Дай Лапа”, със седалище и адрес на управление на дейността гр. Перник, ул. “Еп. Киприян” № 3/27, с ЕИК 113569579 против Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване на популацията на безстопанствени кучета на територията на община Перник, приета с решение № 175 от 18.05.2016г. на Общински съвет Перник по протокол № 7 от 18.05.2016г..

В жалбата се заявява претенция за цялостна отмяна на наредбата, защото същата е приета при съществено нарушение на административно производствените правила, което налага отмяната й в условията на чл. 146, т. 3 от АПК. Алтернативно се излагат съображения водещи до нищожност на атакуваната наредба. Сочи се, че е приета при липса на компетентност от страна на ответника да я издаде, с оглед измененията на Закона за защита на животните бр. 34 от 03.05.2016г. и изменението на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ. Отделно от това в нормативни актове от по-висока юридическа степен се съдържа подробна правна регламентация и уредба точно на тези обществени отношения, които са намерили място в оспорената наредба и по същество чрез нея не се дава регулация на неуредени обществени отношения от местно значение. С оглед на това се иска прогласяването й за нищожна, респ. отмяната й като незаконосъобразна.

В открито съдебно заседание проведено на 28.09.2016г. адв. А.А., пълномощник на жалбоподателката поддържа жалбата и пледира същата да се уважи. Заявява и претенция за присъждане на разноски, съобразно представен списък по чл. 80 от ГПК.

Ответната страна-Общински съвет Перник за представител изпраща адв. М.Е.. Оспорва жалбата. Излага аргументи за оставяне жалбата без разглеждане, поради липса на правен интерес от оспорването и прави искане производството да се прекрати. Алтернативно пледира за отхвърляне на жалбата като неоснователна. Излага аргументи, че наредбата е издадена от компетентен орган и при спазване на административно производствените правила регламентиращи процедурата по приемане на такъв вид актове. По същество счита, че оспорената наредба не е нищожна, нито незаконосъобразна, а напротив същата е един комплекс от мерки за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на община Перник и посредством нея ще се гарантира безопастността и здравето на хората. С тези доводи пледира за отхвърляне на протеста като неоснователен и прави искане за присъждане на разноски съобразно представен списък по чл. 80 от ГПК. В предоставения срок депозира писмени бележки, в които доразвива изложените в съдебно заседание съображения.

Участвалият по делото прокурор Николай Цветков от Окръжна прокуратура Перник дава заключение, че жалбата е основателна. Предлага атакуваната наредба да се отмени.

Административен съд-Перник, в тричленен състав, като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства по отделно и в тяхната съвкупност, намира за установеното следното:

По допустимостта:

Жалбата е процесуално допустима по смисъла на чл. 186 от АПК. Насочена е срещу подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК. Упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок.

Разпоредбата на чл. 186 от АПК предоставя правото на оспорване на подзаконовите нормативни актове на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбата на сдружение "Дай лапа” е допустима като подадена от лице с правен интерес. Видно от приложеното по делото решение е, че една от целите на сдружението е защита на животните. Съгласно тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010г. на ВАС по ТД № 4/2009 г. юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая тези изисквания са налице, поради което съдът намира жалбата за допустима, а искането за оставяне на жалбата без разглеждане е неоснователно.

Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорят изцяло или в отделни техни разпоредби без ограничение във времето, съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК. В случая се оспорва изцяло Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване на популацията на безстопанствени кучета на територията на община Перник, приета с решение № 175 от 18.05.2016г. на Общински съвет Перник по протокол № 7 от 18.05.2016г., която е действаща към настоящия момент. В изпълнение на разпоредбата на чл. 188 от АПК оспорването е съобщено чрез обявление в "Държавен вестник" бр.65/19.08.2016 г.. Въз основа на изложеното се приема, че жалбата е допустима и следва да се разгледа по същество.

По фактите:

Видно от доказателствата, депозирани от страна на административния орган и съответно приети по делото се установява, че проекта за Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване на популацията на безстопанствени кучета на територията на община Перник е внесен в Общински съвет Перник с докладна записка вх. № 237/20.04.2016г., от Кмета на Община Перник. Със Заповед 534/11.03.2016г. на Кмета на Община Перник е наредено проекта на наредбата и на програмата да се предоставят за публично обсъждане, което да се проведе на 04.04.2016г., както и е посочен начин по който същите да се разпространят чрез средствата за масова информация, така че да достигнат до всички заинтересовани физически и юридически лица. Указано е и къде да постъпват предложенията по проектите. Видно от извадка от сайта на община Перник на стр. 28 и 29 по делото проекта за Наредбата и Проекта на Програмата за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на община Перник и заповедта са публикувани на официалния сайт на Община Перник на 14.03.2016г.. От Сдружението „Дай Лапа" в деловодството при Община Перник са постъпили предложения и становища обективирани в писма с вх. № 165/25.03.2016г. и вх. № 165/02.04.2016г.. Същите са разгледани от ресорната работна група към общинската администрация и е изготвено становище по тях. На 04.04.2016г. е проведено обществено обсъждане, като видно от депозирания Протокол от обществено обсъждане на проектите за наредба и програмата, като в залата са присъствали граждани, служители на общината, общински съветници. Видно от данните по делото след внасянето на проектите за програма и наредба в Общински съвет Перник, същите са разглеждани в Постоянните комисии “РПМСНЧ”, ПК”ЗСД”, ПК”ЕЗГ” и ПК”БФЕ”. След разисквания обективирани в ппротоколи на водещите комисии са изготвени становища на: ПК „ЗСД" от 26.04.2016г. и от 11.05.2016г.; на ПК „ЕЗГ" от 27.04.2016г. и на ПК”ЕЗГ” и ПК”РПМСНУ” от 12.05.2016г. и ПК „БФЕ" от 13.05.2016г., с които са изразени доводи за приемане на внесените за разглеждане проекти. На 18.05.2016г. е свикана, респ. проведена сесия на Общински съвет Перник, като по т. 3 от дневния ред е прието Решение № 175 по протокол № 7 , с което на основание чл. 21 ал. 1 т. 8, т. 12, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА и чл. 40 ал. З от ЗЗЖ, и след поименно гласуване с 25 гласа „За" от общо 41 броя общински съветници, Общинският съвет Перник е приел Програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на община Перник 2016-2019г. и Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване популацията на безстопанствените кучета на територията на община Перник. Приетата Наредба е публикувана на официалния сайт на Общински съвет Перник на 26.05.2016г., което е видно от разпечатка от сайта, приета по делото.

Горните обстоятелства се установяват от приетите писмени доказателства представляващи цялата административна преписка, както и от представените в хода на съдебното производство писмени доказателства. Същите не се оспорват от страните и въз основа на тях се възприема тази фактическа обстановка.

По правото:

Съгласно задължението на съда по чл. 168, ал. 1 от АПК, приложим на основание чл. 196 от АПК и след служебна проверка на оспорения нормативен акт на всички основания за оспорване по чл. 146 от АПК, без да се ограничава само с тези посочени от оспорващия, съдът установи от правна страна следното:

Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване популацията на безстопанствените кучета на територията на община Перник е приета с решение № 175 на Общински съвет Перник на заседание проведено на 18.05.2016г., по протокол № 7 от същата дата и представлява подзаконов нормативен по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. Настоящият състав приема, че наредбата е издадена при отсъствие на материална компетентност на органа да приеме акт с такъв характер. Това е така, защото по определението дадено н чл. 75, ал. 1 от АПК наредбата е подзаконов нормативен акт, съдържащ административно правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията на съответната община и които се отнасят и засягат неопределен и неограничен брой адресати. Тези норамтивни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нармативен акт от по-висока степен, изхождайки от разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от ЗНА и чл. 75, ал. 2 от АПК. Не е спорно, че общинските съвети по силата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА разполагат с правомощието да приемат наредби, но такива актове, общинските съвети са компетентни да издават, само когато това е предвидено от Конституцията или закон, изхождайки от чл. 76, ал. 1 и чл. 2, ал. 1 от ЗНА. Съгласно чл. 8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. С оглед на цитираните текстове се налага извода, че нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен.
В случая ще се сподели виждането на жалбоподателя, че оспорената наредба на Общински съвет Перник е издадена без на издателя да са предоставени правомощия в тази насока и по съществото си урежда обществени отношения, които вече са регламентирани и уредени с нормативни актове от по–висока степен. Нормативните актове, в които е налице подробна правна регламентация в тази сфера са Закона за ветеринарномедицинска дейност /ЗВМД/, Закона за защита на животните /ЗЗЖ/, Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/, Наредба № 39/01.12.2008г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености и Наредба № 41/10.12.2008г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, издадени от министъра на земеделието и храните.

С приемането на оспорената пред съда Наредба обаче ответникът по същество е разширил приложното поле на дадените му компетенции с разпоредбата на чл.8 от ЗНА, съгласно която е допустимо Общинският съвет да издава наредби, с които да урежда обществени отношения от местно значение, но това следва да стане съобразно нормативните актове от по-висока степен. Атакуваната наредба, издадена от настоящия ответник, видно от решение № 175 е приета на основание чл. 21, ал. 1, т. 8, т. 12, т. 23 и на ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ. Цитираните текстове обаче не предоставят на общинския съвет правомощия по приемане на подзаконов нормативен акт с такъв характер. Това е така, защото нормата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА касае приемане на решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество; т. 12 е пряко приложима към приемането на Програма за овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Перник, но напълно неотносима към приетата наредба; т. 23 даваща възможност на органа на местно самоуправление да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, не може да намери приложение, защото е налице изземване на чужда компетентност. Позоваването на ал. 2, на чл. 21 от ЗМСМА също не спомага да се приеме, че е налице компетентност, тъй като ал. 2 от ЗМСМА регламентира само общо видовете актове, които общинският съвет е компетентен да приема. Следващата посочена разпоредба е тази на чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, която е изцяло неотносима, тъй като касае правомощията на кмета по издаване на заповеди. Последната разпоредба, на която се е позовал ответника е разпоредбата на чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ, която гласи, че общинските съвети приемат програма за изпълнение на националната програма и план за действие на съответната община, които отговарят на изискванията на наредбата по ал. 2. С оглед проследените правни основания довели до приемането на наредбата, нито едно от тях не може да послужи за законово основание за приемане на тази наредба и нито едно от тях не предоставя компетентност на общинския съвет да приеме тази наредба.

При действието на чл. 40 ал. 5 от Закона за защита на животните /в редакцията на ДВ бр.53/2014г./ органите за местно самоуправление са разполагали с правомощия да уредят с наредба обществените отношения, свързани с овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията, на която се простира материалната и териториалната им компетентност. С изменението на чл. 40 от ЗЗЖ /ДВ бр.34/2016г./ тези правомощия на органите за местно самоуправление и местна администрация са отпаднали, поради което следва да се приеме, че оспорената наредба се явява нищожна. Ответникът е осъществил нормотворческа дейност свръх своята компетентност, тъй като няма нормативен акт от по-висока степен, който да дава правомощие на Общинските съвети да уреждат този вид обществени отношения на местно ниво. Към дата на приемане на наредбата-18.05.2016г. са в сила измененията в ДВ бр. 34 от 3.05.2016г.. Нормата на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ оправомощаваща общинските съвети да приемат наредби в сферата на обществените отношения свързани с популациите на животни е дерогирана с редакцията от ДВ бр. 34. При цялостен прочит на чл. 40 и сл. от ЗЗЖ се следва извода, че е налице цялостна промяна на държавната политика в областта на безстопанствените кучета. Тези въпроси са преминали в сферата на компетентност на друг орган и с оглед на това се приема, че общинският съвет е иззел чужда компетентност. Допуснатото нарушение при издаването на наредбата, т.е. липсата на изначално основание за приемане на такъв подзаконов нормативен акт, сочи на такъв порок, който е достатъчно тежък и до такава степен засяга установения правов ред, че актът не може да съществува в правния мир. Също така ще се отбележи, че повечето от приетите разпоредби в раздел втори и трети на наредбата са намерили правна регламентация в ЗЗЖ, а именно: чл. 172. предвиждащ, че собствениците на домашни любимци са длъжни: 1. да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след дефекация; 2. да вземат мерки животните да не създават опасност за хора или други животни; 3. да вземат мерки за предотвратяване на нежелано размножаване на животните; 4. при използването им за размножаване да се съобразяват с физиологичните, анатомичните и поведенческите им характеристики и да не допускат застрашаване на тяхното здраве, както и чл. 173 задължаващ собствениците на кучета: 1. при извеждането на кучетата да носят в себе си ветеринарномедицинския паспорт и да го представят за проверка на общинските и ветеринарномедицинските органи; 2. да представят ветеринарномедицинския паспорт при посещение при ветеринарен лекар; 3. ежегодно да представят кучетата за ваксинация срещу бяс; 4. когато ги отглеждат в затворени помещения, ежедневно да им осигуряват необходимата разходка; 5. когато ги отглеждат вързани на открито, да им осигурят подслон и площ за свободно движение. Извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник е забранено, съгласно чл. 177 от ЗЗЖ, както е и забранено разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци. Всички изброени текстове в ЗЗЖ са повторени в местната наредба и по същество няма регулация от местно значение. В раздел ІІ, в чл. 3 е посочено, че продажбата или дарение на куче на лица под 18 години се извършва единствено с нотариално заверена декларация от родител или настойник. Въведеното изискване за нотариална заверка влиза в пряко противоречие с чл. 3 от Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни. Раздел ІV на наредбата-изисквания към оторизираните структури за улов и обработка на безстопанствени животни, пряко противоречи на разпоредбите на чл. 40в, 41, 42 от ЗЗЖ. В тези текстове законодателят е разписал, къде, от кого и в какво се настаняват безстопанствените животни. Разписал е също мерките за овладяване на популацията и ветеринарномедицинските манипулации на безстопанствени кучета да се осъществяват в регистрирани ветеринарномедицински амбулатории, както и е регламентирал залавянето на безстопанствени животни. Итнерпретациите в месната наредба чл. 15 и чл. 16 не съответстват на посочените законови норми. В тази връзка е необходимо да се посочи, че по силата на чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ общинския съвет разполага с правомощието да приеме наредба, с която да определи организацията на работата и условията на отглеждане на кучетата във временните приюти под постоянното наблюдение на организациите за защита на животните. Именно в наредба приета в изпълнение на тази разпоредба ще се регламентират подобен род и ред отношения. В този раздел е намерила място и разпоредбата на чл. 20, в която е разписано, че се забранява храненето на безстопанствени котки и кучета. Същата пряко противоречи чл. 151, т. 14 от ЗВМД, тъй като в този текст е разписана не забрана за хранене като цяло, а конкретно забрана за храненето на животни с храни, които съдържат вредни субстанции, или храни, неподходящи за вида, възрастта и здравословното им състояние. По отношение на Раздел V, наименован Мерки при агресивно поведение от страна на куче ще се посочи, че съгласно чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ Министерският съвет по предложение на министъра на земеделието и храните приема Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България. Неразделна част от националната програма са мерки за овладяване и контрол на популацията на безстопанствените кучета; мерки за подпомагане изграждането на регионални приюти за безстопанствени кучета; мерки за контрол върху развъдчиците, търговците на кучета, пазарите за животни, зоомагазините и собствениците на кучета, отглеждани като компаньони. По силата на пар. 10, ал. 1 от ПР на ЗИД на ЗЗЖ в 6-месечен срок от влизането в сила на този закон Министерският съвет приема Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България. Това дава основание да се приеме, че към настоящия момент при липса на приета национална програма, не може да се направи съпоставка дали така разписаните мерки съответстват на нея и дали са законосъобразни. Освен това тези мерки би могло да залегнат в програма за изпълнение на националната програма и в плана за действие на съответната община, съгласно чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ. Приемането им като не почиващи на годно правно основание, извън правомощията на ответника и при липса на фактически основания мотивира състава да приеме, че са налице отменителните основания по чл. 146, т. 1 и т. 3 от АПК. След всичко изложено и като взе предвид, че в наредбата се е получило едно смесване на норми от ЗЗЖ, от ЗВМД, от Наредба № 41/10.12.2008г. в крайна сметка е довело да изписване на норми които нямат връзка една с друга, част от тях стоят изолирано, а друга част от тях противоречат на норми от по-висок ранг. Но, характерно за оспорената наредба е, че неизпълнението на всяка една норма е обвързана с административно наказателна отговорност. Липсата на компетентност на общински съвет Перник да регламентира отношения във връзка с придобиването, отглеждането, размножаването, наставането на кучета и котки, обоснова отсъствие на такава и по приемането на административно - наказателни разпоредби във връзка с това, както и на Раздел VІІ от същата, включващ дефиниции на някои понятия. В ЗВМД, в ЗЗЖ и в ЗМДТ се съдържат разпоредби с административнонаказателен характер от чл. 411 до чл. 473 от ЗВМД. Така например с чл. 11, ал. 1, т. 5 е въведено задължение на собственика да събира и изхвърля екстременти на кучето. Това задължение е разписано в чл. 172, ал. 2, т. 1 от ЗВМД и за него има предвидена санкция в определен от закона размер-чл. 426 от ЗВМД. Аналогично е положението с чл. 12, чл. 13, касателно извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник, както и за разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци и законовата им уредба в чл. 177, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗВМД и предвидената в чл. 428 от ЗВМД санкция. Приетите от общинския съвет размери на санкциите не съответстват дори на определения от законодателя размер. На следващо място разпоредбата на чл. 20 от наредбата, както се каза по-горе пряко противоречи на чл. 151, т. 14 от ЗВМД, а от своя страна предвидената с нея санкция в чл. 24, ал. 12 е в пълно противоречие с чл. 422 от ЗВМД. Това е така, защото в последния случай компетентност да съставят актове за установяване на административни нарушения в такъв случай имат ветеринарни лекари от БАБХ, а наказателните постановления се издават от директорите на ОДБХ, на чиято територия е извършено нарушението. В ЗЗЖ също са разписани административно наказателни разпоредби от чл. 62 до чл. 71 от ЗЗЖ, припокриващи част от разпоредбите на наредбата. В тази връзка не следва да се игнорират и разпоредбите на Закона за местни данъци и такси. В нормите на чл. 116, 117, 118 от ЗМДТ е регламентирано заплащане на годишна такса за притежание на куче, регистрирането на куче и редът за заплащане на такса. В ЗМДТ в чл. 127 е предвидена санкция свързана с декларирането, поради което административно наказателните разпоредби свързани с чл. 4 от наредбата пряко противоречат на закона. В така посочените нормативни актове от по-висока степен са създадени изрични правни норми, с административно наказателните разпоредби, с които е предвидена административно наказателна отговорност на виновните лица и е определен размер на глобите и съответно размер на имуществените санкции. В тях са посочени и компетентните длъжностни лица, които разполагат с правомощия да съставят актове за установяване на административни нарушения, както и изрично е уредена компетентността на органа, който може да издава наказателни постановления. В малко отклонение, но в пряка връзка с предходното настоящия състав констатира и факт, че местния законотворец като цяло е игнорирал от административно-наказателните разпоредби юридическите лица, съответно института на имуществената санкция налагана за тях. Нито в ЗМВД, нито в ЗВМД, нито в ЗЗЖ е предвидена възможност за освобождаване на юридическите лица от изпълнение на техни задължения по посочените закони. Избирателен подход в това отношение е правно нетърпим и недопустим. На последно място ще се отбележи, че включените в наредбата дефиниции в раздел VІІ ДР повтарят законовите определения на същите дадени в пар. 1 от ДР на ЗЗЖ и в пар. 1 от ЗВМД.

Поради всичко изложено настоящият състав приема, че оспорената наредба е нищожна, тъй като е приета от Общински съвет Перник в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА и без съответна компетентност - без овластяване с Конституцията или със закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от нормативни актове от по-висока степен. С оглед на това и по изложените по-горе съображения ще се обяви нищожността на обжалвания подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет Перник.

Допълнително следва да се посочи, че дори да се приеме, че наредбата не е опорочена до степен на нищожност, то при постановяването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са основание за нейната отмяна, т. е. констатират се сериозни пороци на акта, които водят до едни и същи правни последици, а именно преустановяване на правното действие на наредбата. Това е така, защото до приемането на тази наредба, т. е. до 18.05.2016г. е била в действие Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване популацията на безстопанствените кучета на територията на община Перник. Новоприететата наредба носи абсолютно същото име. Разгледани по отделно и съпоставени една с друга двете наредби са структурирани по един и същи начин, като регламентират едни и същи обществени отношения свързани с придобиване, отглеждане, размножаване на кучета и предвиждащи административно наказателни разпоредби. Остава открит въпроса какво е наложило приемането на тази нова наредба. По принцип този отговор следва да се намери в административната преписка и по конкретно в обосновката за приемането й. Такава обосновка обаче в случая не е налице. Докладната записка, с която е сезиран Общинския съвет, а именно ДЗ № 237 от 20.04.2016г. от Кмета на община Перник е немотивирана и същата не може да се цени, като изпълнение на чл. 28 от ЗНА във вр. с чл. 80 от АПК. В нея няма обосновка, от която да е видно какво налага приемането на нова наредба. Дейността по издаване на нормативни административни актове, се подчинява на общите принципи на чл. 4, на чл. 8 и на чл. 12 от АПК-законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, изрично трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. В случая Кмета на община Перник, като вносител на проекта не се е съобразил с изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. А то не е самоцелно, защото посредством него ще се обуслови нуждата от приемане на този акт с оглед евентуално на развитието на обществените отношения в съответната сфера. Според разбиранията на настоящия състав и с оглед императива на този текст е недопустимо дописване на мотиви на някои последващ етап. Между впрочем и такава мотивировка няма нито в протоколите на постоянните комисии, нито може да се извлече от протокола от сесията на съвета проведена на 18.05.2016г., тъй като по приемането и дори не се е провел дебат. Ако може да се нарече дебат, то такъв е проведен за отлагане на решение за приемане на наредба, но не и относно необходимостта от наредба. Поради изложеното се приема, че не са налице мотиви, които да обективират волята на органа да приеме тази наредба. Отделно от това мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, т.е. да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Такава мотивировка няма на нито един етап от процедурата. С оглед императивния характер на посочените по-горе разпоредби и констатираното им неизпълнение и пълното им несъответствие с посочените процедурни правила мотивират състава да приеме, че в случая е налице съществено нарушение, което е достатъчно основание за отмяна на наредбата.

Друго съществено нарушение, пряко кореспондиращо с изложеното до тук е и неизпълнението на чл. 11, ал. 1 от ЗНА. Да, дори да приемем, че законодателят в този текст е употребил термина “закон” и хипотезата на чл. 11, ал. 1 от ЗНА е приложима само до тях, то в случая ще се акцентира на това, че този род обществени отношения не са претърпели нито многобройни, нито важни изменения до изменението в ДВ бр. 34 от 3.05.2016г. на ЗЗЖ, който да налагат приемането на нова наредба.

При настоящия съдебен контрол се констатира, че липсват преходни и заключителни разпоредби на наредбата, които да регламентират отменянето на предходната наредба. Строежът на нормативните актове и формулирането на техните разпоредби трябва да бъдат съобразени с указа по прилагане на ЗНА, което в случая не е сторено. Съгласно чл. 34 от Указа за прилагане на ЗНА с преходни разпоредби се продължава действието на правила, отменени с новия нормативен акт, или се урежда тяхното прилагане спрямо висящи правоотношения или спрямо юридически факти, които са започнали, но не са завършени при действието на отменения акт. Както подсказва наименованието "преходни", т. е. "временни", тези разпоредби дължат името си тъкмо на това, че уреждат временни /висящи/ правни състояния. Съгласно чл. 35, ал. 2 и ал. 3 от Указа в заключителните разпоредби се посочват правилата за неговото отменяне, както и органът, на който се възлага изпълнението на акта. В оспорената наредба няма разпоредба, която да отменя предишната наредба, нито такава регламентираща висящи правоотношения. Всичко това и съотнесено към липсата на мотиви за приемане на нова наредба, по същество припокриваща изцяло действащата такава се налага извода, че същата е незаконосъобразна и като такава следва да се отмени.

По изложените съображения и като взе предвид изложените аргументи свързани с липсата на компетентност, настоящия състав приема, че на основание чл. 193, ал. 1 от АПК ще следва да обяви нищожността на Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване на популацията на безстопанствени кучета на територията на община Перник, приета с решение № 175 от 18.05.2016г. на Общински съвет Перник по протокол № 7 от 18.05.2016г..

По разноските:

С оглед изхода на спора жалбоподателя има право на разноски. Искането за присъждане на разноски е направено от страна на пълномощника своевременно. Придружено е и със списък на разноските по чл. 80 от ГПК. Разгледано по същество е и основателно. Ответната страна не е направила искане по чл. 78, ал. 4 от ГПК. С оглед на това и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК в полза на жалбоподателя ще се присъдят разноски в размер на 530лв., представляващи заплатена такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник, заплатена държавна такса за образуване на производство, както и заплатено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие № 05938 от 27.09.2016г..

Общински съвет Перник е орган на местното самоуправление, който обаче не разполага със самостоятелен бюджет и няма качеството на юридическо лице, поради което направените разноски следва да бъдат заплатени от Община Перник.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, състав при Административен съд-Перник

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА нищожността на Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на животни-домашни любимци /кучета и котки/ и ограничаване на популацията на безстопанствени кучета на територията на община Перник, приета с решение № 175 от 18.05.2016г. на Общински съвет Перник по протокол № 7 от 18.05.2016г..

ОСЪЖДА Община Перник да заплати на Сдружение “Дай лапа”, със седалище и адрес на управление на дейността гр. Перник, ул. “Еп. Киприян” № 3/27, с ЕИК 113569579 направените по делото разноски в размер на 530 (петстотин и тридесет) лева.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховен административен съд на Република България в 14 – дневен срок от съобщаването му на страните.

Решението подлежи на обнародване по начина, по който е бил обнародван акта.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/

ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/

2. /п/