РЕШЕНИЕ

№ 95

град Перник, 11.04.2017 г.

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Административен съд-Перник, в публично съдебно заседание проведено на петнадесети март през две хиляди и седемнадесета година, в тричленен състав:

Председател: Ивайло Иванов

Членове: Емилия Иванова

Слава Георгиева

при участието на секретар протоколист Е.В., като разгледа административно дело № 5 по описа на Административен съд-Перник за 2017 година докладвано от съдията Георгиева, и за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно процесуалния кодекс.

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура гр. Перник с искане да се отменят като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 19, ал. 1 и чл. 77, ал. 4 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество /НПУРОИ/, приета на основание чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОбС) от Общински съвет-Перник с решение № 289/29.01.2009г., изм. и доп. с решения № 305/26.02.2009г.; № 356/12.06.2009г., № 636/15.10.2010г., № 254/04.10.2012г. и № 321/20.09.2016г. на Общински съвет-Перник.

В протеста се излагат доводи за противоречие на оспорваните разпоредби с разпоредби на Закона за общинската собственост /ЗОбС/, който е по-висш нормативен акт. Разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от наредбата противоречи на разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС и стеснява законоустановения срок, в който се отдават под наем имоти. Разпоредбата на чл. 77, ал. 4 от наредбата противоречи на чл. 36, ал. 1 от ЗОС, тъй като за продажба на частта от имота е необходимо решение на общинския съвет. Моли съда да отмени като незаконосъобразни цитираните разпоредби от НПУРОИ. Не претендира присъждане на направените разноски.

Ответникът-Общински съвет Перник, чрез пълномощника си адв. М.Е., оспорва протеста в частта, с която се иска отмяна на чл. 19, ал. 1 от наредбата. Излага аргументи, че наредбата е издадена от компетентен орган и при спазване на административно производствените правила регламентиращи процедурата по приемане на такъв вид актове. По същество счита, че оспорената разпоредба не е нищожна, нито незаконосъобразна, а напротив срокът разписан в нея по-никакъв начин не противоречи на чл. 14, ал. 7 от ЗОбС. С оглед на това, че става въпрос за разпоредителни действия по отношение на имоти-публична общинска собственост, които са предоставени за управление на юридически лица и звена на общинската администрация и с оглед предназначението им счита, че е по-целесъобразно да се предвиди по-кратък срок за отдаване под наем от максимално предвидения в чл. 14, ал. 7 от ЗОбС. С тези доводи пледира за отхвърляне на протеста като неоснователен или за оставянето му без разглеждане в тази му част. Не оспорва протеста в частта, с която се иска отмяна на чл. 77, ал. 4 от наредбата, като излага аргументи, че е основателен.

Административен съд-Перник, в тричленен състав, като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства по отделно и в тяхната съвкупност, намира за установеното следното:

По допустимостта:

Протеста е процесуално допустим по смисъла на чл. 186 от АПК. Насочен е срещу подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК. Упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок.

Протеста е подаден от прокурор, който по силата а чл. 186, ал. 2 от АПК може да оспори подзаконов нормативен акт. Прокурорът, съгласно чл. 16, от АПК може и да започне такова производство, ако прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес. С оглед кръга на регулираните с тези норми обществени отношения се приема, че оспорването им е от съществен обществен интерес, защото протестираните текстове са свързани с въпроси по управление и разпореждане с общинско имущество, които въпроси касаят неограничен брои юридически лица и звена на бюджетна издръжка или техни териториални структури. Касае се за неопределен и неограничен брой адресати, спрямо които нормативната разпоредба има многократно правно действие /арг. чл. 75, ал. 1 от АПК/. Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорят изцяло или в отделни техни разпоредби без ограничение във времето, съгласно чл. 187, ал. 1 във вр. с чл. 185, ал. 1 от АПК. В случая се оспорват отделни разпоредби на наредбата. В изпълнение на разпоредбата на чл. 188 от АПК оспорването е съобщено чрез обявление в "Държавен вестник" бр. 14/10.02.2017г.. Въз основа на изложеното се приема, че протеста е допустим и следва да се разгледа по същество.

По фактите:

Предмет на оспорване по настоящето дело, видно от протеста, по който е образувано делото са разпоредбите на чл. 19, ал. 1 и чл. 77, ал. 4 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество /НПУРОИ/, приета на основание чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОбС) от Общински съвет-Перник с решение № 289/29.01.2009г., изм. и доп. с решения № 305/26.02.2009г.; №356/12.06.2009г., № 636/15.10.2010г., № 254/04.10.2012г. и № 321/20.09.2016г. на Общински съвет-Перник.

По делото е представена докладна записка рег. № 30/16.01.2009г. от Кмета на община Перник, с която предлага на Общински свет Перник да вземе решение, с което да приеме Наредба за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, във връзка с промени в нормативните актове, регламентиращи реда и начина за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост.

С Решение № 289 на Общински съвет Перник, по протокол № 1 от заседание, проведено на 29.01.2009г., на основание чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОбС) във вр. с чл. 21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) е приета Наредба за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество /НПУРОИ/.

По делото са представени и останалите докладни записки, ведно със становищата на постоянните комисии към ОбС-Перник и решенията към тях довели до изменения и допълнения на наредбата. Представена е и актуалната, действаща редакция на наредбата, ведно с последното решение № 321 от 29.09.2016г.

В съдебно заседание пълномощника на ответника, заявява изрично, че административната преписка е представена в цялост и не разполага с други доказателства.

Горните обстоятелства се установяват от приетите писмени доказателства представляващи цялата административна преписка. Същите не се оспорват от страните и въз основа на тях се възприема тази фактическа обстановка.

По правото:

Съгласно задължението на съда по чл. 168, ал. 1 от АПК, приложим на основание чл. 196 от АПК и след служебна проверка на оспорения нормативен акт на всички основания за оспорване по чл. 146 от АПК, без да се ограничава само с тези посочени от оспорващия, настоящия състав установи от правна страна следното:

Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество /НПУРОИ/ е приета с решение № 289 на Общински съвет Перник на заседание проведено на 29.01.2009г., по протокол № 1 от същата дата и представлява подзаконов нормативен по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. В правомощията на общинския съвет е да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 8 от ЗНА. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА Общинския съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършват под общото ръководство и контрол на общинския съвет, съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗОбС, а съгласно ал. 2 от ЗОбС редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост се определят с наредба на общинския съвет. С оглед на това е налице законова делегация, по силата на която Общинският съвет е органът, които е компетентен да приеме наредба от местно значение, която да регламентира придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество. Оспорения акт на Общински съвет Перник е постановен от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност и е в изискуемата писмена форма. Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 8 от ЗНА и с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове - наредби. Предвид изложеното, съставът намира, че Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е издадена от компетентен орган - общински съвет Перник, в изпълнение на негово правомощие да издава наредби за територията на община Перник. При приемането на Наредбата е спазена и изискуемата от закона специална форма. Спазени са изискванията на чл. 75, ал. 3 и 4 от АПК - посочен е видът на акта /Наредба/, органът, който го е приел /ОС/ и е определен главният му предмет /придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинско имущество/. Като структура, форма и обозначение на съдържанието Наредбата отговаря на изискванията на Закона за нормативните актове /ЗНА/. С оглед на това не са налице отменителни основания по чл. 146, т. 1 и т. 2 от АПК.

При приемането на Наредбата са допуснати нарушения на административнопроизводсвтвените правила. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА в приложимата редакция към момента на приемане на наредбата (отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал. 2 е предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Видно от датата на внасяне на докладната записка от Кмета на община Перник до приемане на решение № 289 от 29.01.20109г., с което е приета наредбата са изминали по-малко от четиринадесет дни. В тази връзка няма и данни проекта де е бил публикуван на интернет страницата, нито да е предоставен срок на заинтересованите лица да изразят становища. Въпреки дадените от съда указания в тази връзка и изисканите от ответника такива доказателства, до приключване на съдебното дирене не се ангажираха доказателства, от които да се приеме, че към момента на приемане на наредбата изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е спазено. Тази норма изрично поставя задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на дадената институция заедно с мотивите. На заинтересуваните лица се предоставя не по-малко от 14 дни срок за предложения и становища по проекта. Освен това, липсват мотиви към предложения проект. Такива не се съдържат в докладната на кмета, нито в протоколите от комисиите, на които е бил приет проектът за решение. Действително, Наредбата е приета преди повече от седем години, но никъде в административната преписка не се съдържат данни, че проектът или съобщение за него са били обявени. Макар да не е съществувал законоустановен срок, в който да се съхраняват такива доказателства, то извадката от интернет страницата на общината би следвало да е част от административната преписка по приемане на Наредбата, заедно с докладната и протокола, и с оглед безсрочността на оспорването на нормативните актове, би следвало да се съхранява у административния орган. Целта на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез който се проявява принципът за откритост и съгласуваност, съдържащ се в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Задължение да следи за спазване на цитирания принцип има органът, притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект. Дейността на органа следва да бъде съобразена също така с основните принципи на чл. 4, 8 и 12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Процедурата, касаеща приемането на нормативния административен акт, е регламентирана императивно, за да се защити публичният интерес. Според данните по делото докладната записка на Кмета на общината е от 16.01.2009г., а наредбата е приета с решение № 289 от 29.01.2009г., поради което следва извода, че въобще не са спазвани законоустановените срокове по чл. 26 от ЗНА. Не е бил предоставен срок за предложения и становища по проекта, преди приемане на наредбата, нито има данни проекта да е публикуван на интернет страницата. В тежест на административния орган е да докаже че при издаването на подзаконовия нормативен акт са спазени административнопроизводствените правила. Неспазването на 14-дневния срок съставлява съществено нарушение. В подкрепа на същия извод е текстът на чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с направените становища, предложения и възражения. В този смисъл е и практиката на ВАС, обективирана в решение № 2861 от 27.02.2014 г., по адм.д. № 7179/2013 г. , решение № 959 от 24.01.2017 г., по адм. д. № 6752/2016 г. на ВАС. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК.

Правото на общинските съвети да издават наредби, с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение, е регламентирано в чл. 8 от Закона за нормативните актове. Подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, се основават на нормативните актове от по-висока степен. Те могат да уреждат обществени отношения от местно значение, само и единствено при условията и границите, определени от по- високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност.

В чл. 8, ал. 2 от ЗОбС, в приложимата редакция, е предвидено, че редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област.

В глава осма, Разпореждане с имоти и вещи-общинска собственост в точка прекратяване на съсобственост месния законотворец е регламентирал ред за прекратяване на съсобственост. В чл. 77, ал. 1 от наредбата е разписал, че съсобственост върху имот между общината, държавата, физически лица и юридически лица се прекратява след решение на Общинския съвет: -чрез доброволна делба; -чрез съдебна делба; -чрез откупуване на частта на съсобствениците и чрез замяна на идеална част от съсобствения имот с други равностойни имоти, собственост на общината или на физически и юридически лица. В ал. 4 на същия текст, обаче е разписано, че в случаите по ал. 1, т. 3, т.е. продажба на частта на общината, когато Общината притежава 1/3 идеална част от неподеляем съсобствен имот, продажбата на общинската част се извършва от Кмета на общината без решение на Общински съвет.

ЗМСМА ясно и конкретно очертава правомощията на различните общински органи по отношение на разпореждането с имоти, общинска собственост. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, Общинският съвет е единствения орган, който има право да приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Кметът на общината е орган на изпълнителната власт и няма право да се разпорежда с общинско имущество без решение на общинския съвет за такова разпореждане. Независимо от това дали разпореждането за прекратяване на съсобственост касае целия имот или част от него е необходимо решение на органа. Такова правно основание е залегнало както в разпоредбата на чл. чл. 36, ал. 1 и ал. 3, така и в разпоредбите на чл. 14, ал. 7, чл. 35, ал. 1, чл. 37, чл. 39, ал. 1 и ал. 2, чл. 40, ал. 3 от ЗОбС регламентиращи различни хипотези на разпореждане на имот общинска собственост. С оглед на това се приема, че решение на Общинския съвет за продажба на частта на общината е абсолютно необходима предпоставка за извършването на такава продажба, а изключението предвидено в ал. 4 на чл. 77 от наредбата е незаконосъобразно. Ал. 4 е в противоречие и с ал. 1 на чл. 77 от наредбата.

Въз основа на изложеното, настоящия състав приема, че разпоредбата на чл. 77, ал. 4 от наредбата е в пряко противоречие с чл. 36, ал. 1 от ЗОбС, в който е разписано, че прекратяването на съсобственост върху имоти между общината, държавата, физически лица или юридически лица се извършва след решение на общинския съвет. Противоречието на разпоредбата с нормативен акт от по-висока степен-ЗОбС, се признава и от ответника по делото, поради което разпоредбата на чл. 77, ал. 4 от наредбата ще следва да се отмени и в условията на чл. 146, т. 4 от АПК.

По отношение на разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от Наредбата

ЗМСМА е общ закон, който принципно определя правомощията на общинския съвет, който според чл. 21, ал. 1, т. 8 приема решения за извършване на действия по управление и разпореждане с общинска собственост, а ЗОбС въвежда императивни норми, касаещи начина и реда за извършване на действия по управление и разпореждане с общински имоти, в зависимост от вида, характера и предназначението на имотите.

От приемане на наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОбС до настоящия момент разпоредбата на чл. 19, ал.1 от Наредбата не е променяна. Тя гласи, че: "Части от имоти - публична общинска собственост, с изключение на обектите, подлежащи на концесиониране, могат да се отдават под наем за срок до 5 години с решение на Общински съвет, чрез провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс, при условие, че се използват съобразно предназначението им и не се възпрепятства дейността на лицата, които ги управляват".

Действащата, към момента на приемане на наредбата разпоредба на ЗОбС е чл. 14, ал. 7 от ЗОбС и е била със съдържание „Части от имоти - публична общинска собственост, с изключение на обектите, подлежащи на концесиониране, могат да се отдават под наем по реда на ал. 2 за срок до 5 години, след решение на общинския съвет, при условие, че наемането им не пречи на дейността на лицата, които ги управляват“.

Към дата на подаване на протеста, с изм. на ЗОбС, публ. в ДВ бр. 15 от 2011г., чл. 14, ал. 7 от ЗОбС е придобил следното съдържание: Свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. Части от имоти - публична общинска собственост, които са предоставени за управление по реда на чл. 12, могат да се отдават под наем, при условие че не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за които съответният имот е предоставен за управление.

Подзаконовите нормативни актове се издават на основание и в изпълнение на закона и следва да съдържат вторична правна регламентация, която следва да допълни, да детайлизира уредените със законови норми обществени отношения в съответната сфера. Преценката за материална законосъобразност на подзаконовия акт се извършва спрямо действащите законови норми към момента на издаване на акта, при съобразяване с правилото на чл. 142 от АПК /решение № 6270/19.06.2007г. по АД № 2089/2007г. на ВАС/. В случая оспорената разпоредба към момента на приемането й, не противоречи на чл. 14, ал. 7 от ЗОбС, който е акт, с по-висока степен. Тази разпоредба дословно е приписала нормата на закона, поради което към момента на издаването й тя изцяло е материално законосъобразна. Ще се отбележи само, че по същество тя не доразвива, нито конкретизира законовата уредба на регламентираните обществени отношения и не създава вторична правна регламентация.

Доколкото в казуса сме изправени пред изменения на Закона за общинската собственост, настъпили след приемане на наредбата, то ще следва да се провери дали оспорената разпоредба съответства на действащите към датата на приключване на устните състезания норми от по-висок ранг /АД № 34/2010г. на ВАС, 5чл. състав/. С измененията на ЗОбС, обн. в ДВ, бр. 15 от 2011г. и по конкретно изм. на чл. 14, ал. 7 се приема, че разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от наредбата е неприложима като несъвместима с разпоредбата на изменения закон, а именно: на чл. 14, ал. 7 от ЗОбС. Разпоредбата на наредбата следва да се счита за напълно изгубила сила на основание чл. 13, ал. 1 във вр. с чл. 15 от Закона за нормативните актове. Отделно от това и с оглед на легалната дефиниция в чл. 7, ал. 2 от ЗНА, както и по аргумент на чл. 8 от ЗНА, наредбата винаги следва да е съобразена със законовия текст, по чието приложение се прилага, а това също изключва възможността да остане да съществува разпоредба, която е несъвместима с акт, от по-висока степен. С оглед на това се приема за основателно възражението в протеста, че с оспорената разпоредба общинският съвет въвежда ограничения, които не съществуват в закона. Такова ограничение, представлява предвиденият в оспорената разпоредба срок до 5 години, както и единствената възможност да се отдават под наем само части от имоти без да се държи сметка на свободни имоти-публична общинска собственост.

Съжденията изложени от пълномощника на ответника в хода по същество, касателно срок „до 5 години“ включващ се в срок „до 10 години“ не се споделят. Да, срока до 5 години не надвишава срока до 10 години, но поставя ограничение, което не е съобразено със закона.

По изложените съображения съдът намира, че протестираните текстове на чл. 19, ал. 1 и чл. 77, ал. 4 от Наредба за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Общински съвет – Перник, поради тяхното противоречие със законовите норми от ЗОбС, по чието приложение те са издадени, се явяват незаконосъобразни и при условията на чл. 146, т. 4 АПК ще бъдат отменени.

Водим от горното, настоящия състав приема, протестът за основателен, като оспорените текстове ще бъдат отменени като незаконосъобразни в условията на чл. 146, т. 3 и т. 4, във вр. с чл. 196 от АПК.

Страните не претендират разноски, поради което и не се присъждат такива.

Водим от изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, тричленен състав при Административен съд-Перник

РЕШИ:

ОТМЕНЯ разпоредбата на чл. 19, ал. 1 и разпоредбата на чл. 77, ал. 4 от Наредба за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет–Перник.

Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Решението подлежи на обнародване по начина, по който е бил обнародван акта.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/

ЧЛЕНОВЕ: 1./п/

2. /п/