Гр. Перник, 03.01.2018 година.
В И М Е Т О Н А Н А Р ОД А
Административен
съд – Перник, в публично съдебно заседание проведено на тринадесети декември през
две хиляди и седемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Ивайло Иванов
ЧЛЕНОВЕ: Слава Георгиева
Любомир Луканов
при
съдебния секретар А. М. и с участието на прокурор Николай Цветков от Окръжна
прокуратура – Перник, като разгледа докладвано от съдия Ивайло Иванов
административно дело № 300 по описа на съда за 2017 година, за да се произнесе
взе предвид следното:
Производството е
по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура – Перник против разпоредбите на чл. 1, ал.
2; чл. 19; чл. 21, ал. 1 и ал. 4; чл.
22, чл. 24, ал. 2; чл. 26, ал. 2; чл. 27; чл. 28, ал. 1 и ал. 2; чл. 29, ал. 2;
чл. 31; чл. 66; чл. 67, ал. 1 и ал. 2 и
чл. 68 от Наредба за управление на общинските пътища (Наредбата), приета с
Решение № 4 от 15.02.2005 година на Общински съвет (ОбС) Трън, взето по
Протокол № 1 от 15.02.2005 година. В протеста се излагат доводи за незаконосъобразност на
протестираните разпоредба от Наредбата и конкретно: Чл. 1, ал. 2 от Наредбата е
механично копие на текста на чл. 1, ал. 2 от Закона за пътищата (ЗП), т. е. не
урежда отношения, неуредени с нормативен акт от по-висока степен; Чл. 19, ал.
1. т. 1 – т. 4 и ал. 2 от Наредбата са буквално копие на чл. 6, ал. 1, т. 5 от Наредбата
за специалното ползване на пътищата (НСПП), т.е. не се уреждат неуредени с
нормативен акт от по-висока степен, какъвто е НСПП, обществени отношения; Чл.
21, ал. 1 от Наредбата е точно копие на текста на чл. 8, ал. 1 от НСПП и не урежда обществени отношения, неуредени с нормативен
акт от по-висока степен; Чл. 21, ал. 4 от Наредбата, предвиждащ едногодишен
срок на разрешителното за специално ползване по ал. 2 на с. чл., противоречи на
разпоредбата на чл. 8, ал. 2 от НСПП, предвиждаща 2-годишен срок на действие на
разрешителното, с което ОбС е излязъл извън своите правомощия; Чл. 22, т. 1 –
т. 4 от Наредбата буквално пресъздава текста на чл. 9 от НСПП,
предвиждащ необходимите документи за издаване на разрешение, с което отново не
се съдържа регламент, отнасящ се до неуредени с нормативен акт от по-висока
степен обществени отношения; Текстът на чл. 24, ал. 2 от Наредбата е идентичен
с текста на чл. 10 от НСПП и чл. 14 от ЗП, без да урежда обществени отношения,
неуредени с нормативен акт от по-висока степен; Чл. 26, ал. 1 от Наредбата е
идентичен с текста на чл. 13, ал. 1 от НСПП; Чл. 26, ал. 2 от Наредбата
предвижда валидност на специалното разрешително за срок от 6 месеца, което
противоречи на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от НСПП, предвиждаща 1-годишен
срок на валидност на това разрешително; Чл. 27, точки 1 - 4 от Наредбата
противоречи на чл. 14 от НСПП; Чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата противоречат
на чл. 15, ал. 1, т. 4 и т. 6 и ал. 2, т. 8 от НСПП; Чл. 29, ал. 2 от Наредбата
противоречи на чл. 16, ал. 2 от НСПП (ред. от 15.11.2016 година), поради въведено
с Наредбата изискване за прилагане на удостоверение
за актуално състояние за съдебна регистрация, докато НСПП предвижда единствено
съставяне на констативен протокол за изградено рекламно съоръжение; Чл. 31 от
Наредбата противоречи на чл. 18 от НСПП; Чл. 66, ал. 1 от Наредбата, точки 1 - 7
посочва забранени дейности, свързани с ползването на пътищата, обвързани със
санкции от 50 до 100 лв. - въпрос, уреден в ЗП - чл. 52, ал. 1, съдържащ още по
разширително изброяване, вкл. на същите дейности, със санкции в размери от 200
до 500 лв.,т.е. по –високи; Чл. 66, ал. 2 от Наредбата предвижда налагане на
глоба за повторно нарушение по ал. 1 с размери на глобите от 100 до 250 лв.,
което противоречи на чл. 53, ал. 2 от ЗП, предвиждащ глоба в размери от 500 до
1 000 лв. за повторно нарушение. Посочените текстове не уреждат неуредени
с нормативен акт от по-висока степен обществени отношения, с което му
противоречат, както и предвиждат по-ниски размери на административните
наказания. Налице е противоречие със ЗП; Чл. 67, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата
механично повтарят разпоредбите на чл. 53, ал. 1 - 3 от ЗП, както
относно забранените дейности, така и относно предвижданите санкции, включително
за повторно нарушение, като има и разминаване в размера на глобите, по-ниски в
Наредбата, сравнимо със идентичните текстово санкционни разпоредби на ЗП.
Налице е противоречие със ЗП и Чл. 68, ал. 1 от Наредбата предвиждащ санкции за
ЮЛ и ЕТ за нарушения по чл. 66 и 67, е идентичен с текста на чл. 53, ал. 2 от
ЗП, както и предвижда по – ниски размери на имуществената санкция, с което
противоречи на ЗП.
На посочените основания моли съда да отмени оспорените разпоредби на Наредбата.
В проведеното съдебно
заседание вносителят на протеста – прокурор при Окръжна прокуратура – Перник,
поддържа същия и пледира атакуваните разпоредби да се отменят като
незаконосъобразни. Претендира присъждане на направените съдебни разноски.
Ответникът – Общински
съвет - Трън, в проведеното съдебно заседание не изпраща процесуален представител
и не взема становище по подадения протест.
Съобщението за
постъпилия протест е обявено по реда на чл. 181, във връзка с чл. 188 от АПК,
като по делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал. 2
от АПК.
Административен
съд – Перник, в тричленен състав, след като прецени доводите на страните и
доказателствата по делото, намира за установено следното:
По
допустимостта:
Протестът
е процесуално допустим по смисъла на чл. 186 от АПК. Насочен е срещу подзаконов
нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, във връзка с чл. 76, ал. 3
от АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната
разпоредба на чл. 185 от АПК. Упражняването на това право не е обвързано с
преклузивен срок, съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК.
Оспорва
се подзаконов нормативен акт, тъй като Наредбата съдържа административноправни
норми, отнася се до неопределен и неограничен брой адресати, спрямо които същата
има многократно правно действие, като е издадена по прилагане на закон или
подзаконов нормативен акт от по – висока степен (арг. от чл. 75, ал. 1 и 2 от
АПК) и конкретно – за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на
нормативен акт от по – висока степен, в случая ЗП (арг. от чл. 7, ал. 2 от
Закона за нормативните актове (ЗНА).
Подзаконовите
нормативни актове могат да се оспорят изцяло или в отделни техни разпоредби без
ограничение във времето, съгласно чл. 187, ал. 1, във връзка с чл. 185, ал. 1
от АПК. В случая се оспорват отделни разпоредби на Наредбата.
Протестът
е подаден от прокурор, който по реда на чл. 186, ал. 2 от АПК винаги може да оспори подзаконов нормативен акт. Прокурорът,
съгласно чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК може да започне такова производство, ако
прецени, че административен акт или негови разпоредби са незаконосъобразни, тъй
като по презумпция всеки незаконосъобразен нормативен акт нарушава обществения
интерес.
В
изпълнение на разпоредбата на чл. 188 от АПК оспорването е съобщено чрез
обявление в „Държавен вестник“, бр. 55/07.07.2017 година.
Ето
защо въз основа на изложеното се приема, че подаденият протест е допустим и следва
да бъде разгледан по същество.
Оспорените
текстове са част от Наредбата Наредба за управление на общинските пътища
(Наредбата), приета с Решение №4 от 15.02.2005 година на Общински съвет (ОбС)
Трън, взето по Протокол №1 от 15.02.2005 година. Наредбата е приета на
основание законовата делегация на чл. 23 от ЗП, съгласно който текст правомощията
на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на
общинския съвет.
От представената
по делото административна преписка по приемане на Наредбата се установява
следното:
С докладна
записка вх. №142 от 10.02.2005 година (л. 43 от делото) кметът на Община Трън е
внесъл предложение (проект) ОбС – Трън да вземе решение за приемане на Наредба
за управление на общинските пътища. Докладната записка не съдържа мотиви, освен
посочени правни основания в чл. 22, ал. 1 от Закона за местното самоуправление
и местната администрация (ЗМСМА) (в ред. към 15.02.2005 г.), чл. 18, ал. 5 от
ЗП и чл. 23 от ЗП. В административната преписка не се съдържат доказателства за
уведомяване преди приемането на Наредбата на лицата, за които възникват
задължения или ограничения и даване на срок за предложения и възражения.
С решение, взето
по Протокол от заседание на Комисията по образование, здравеопазване, социални
дейности и Комисията по култура, културно – историческо наследство, младежта,
спорта и туризма, проведено на 14.02.2005 година (л. 38 от делото), комисиите приемат
„така предложения материал“ (Наредба за управление на общинските пътища) и предлагат
на ОбС – Трън да го разгледа и приеме.
С Решение №4 от
15.02.2005 година на ОбС – Трън, взето по Протокол № 1 от 15.02.2005 година, с 11
гласа „за“ ОбС Трън приема Наредбата.
Съгласно писмо изх.
№ 350 от 23.10.2017 година на Председателя на ОбС – Трън Наредбата е
обнародвана на общодостъпно място в сградата на Общината (информационно табло),
„съгласно действащата нормативна уредба през 2005 година.“
Горните
обстоятелства се установяват от приетите писмени доказателства, представляващи
цялата административна преписка. Същите не се оспорват от страните и въз основа
на тях се възприема тази фактическа обстановка.
При така установените факти, настоящия съдебен състав на
Административен съд – Перник като извърши по реда на чл. 196, във връзка с чл.
168, ал. 1 от АПК цялостна проверка за законосъобразността на оспорения
подзаконов нормативен акт на всички основания по чл. 146 от АПК достигна до
следните правни изводи:
Предмет на
съдебен контрол за законосъобразност са разпоредбите на чл. 1, ал. 2; чл. 19;
чл. 21, ал. 4; чл. 22, чл. 24, ал. 2; чл. 26; чл. 27, ал. 2; чл. 28, ал. 1 и
ал. 2; чл. 29, ал. 2; чл. 31; чл. 66; чл. 67 и чл. 68 от Наредба за управление
на общинските пътища, приета с Решение № 4 от 15.02.2005 година на Общински
съвет – Трън, взето по Протокол № 1 от 15.02.2005 година.
Относно
компетентност на издателя на нормативния акт, от който част са и оспорените
отделни негови разпоредби:
Общинските
съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната
община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е
предоставил в тяхната компетентност. Съобразно действащата към момента на
приемане на Наредбата нормативна уредба и конкретно чл. 8 от ЗНА и чл. 22, ал. 1
от ЗМСМА, в изпълнение на предоставените им правомощия, ОбС са овластени да
издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове –
наредби, с които да уреждат, съобразно нормативните
актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения и по въпроси от
местно значение. В случая Наредбата е приета по силата на законовата делегация
на чл. 23 от ЗП, като следва да определя рамката на правно регулиране на
обществените отношения, свързани правомощията на кметовете по управлението на
общинските пътища.
Предвид
изложеното настоящият съдебен състав намира, че Наредбата, съответно оспорените
текстове от същата, са издадени в изпълнение на законово правомощие на ОбС – Трън,
т. е. издадени са от компетентен орган. Не е налице основание за отмяна на
протестираните разпоредби на нормативния административен акт по смисъла на чл.
146, т. 1,
във връзка с чл. 196 от АПК.
Относно
формална законосъобразност на оспорения нормативен административен акт, в
частност конкретно оспорените разпоредби:
Като
структура, форма и обозначение на съдържанието, Наредбата отговаря на
изискванията на ЗНА и чл. 24 – чл. 28 от Указ № 883 от 24.04.1974 година
за прилагане на ЗНА. Спазена е изискуемата от закона специална форма. При
приемането на Наредбата са съобразени изискванията на чл. 24, ал. 1 от Указ № 883
от 24.04.1974 година (ред. към 15.02.2005 г.) за наименованието на акта –
посочен е видът на акта (Наредба) и е определен главният му предмет (управление
на общинските пътища). В Наредбата е посочено правното основание за издаването
й, съгласно изискването на чл. 43 от Указ № 883 от 24.04.1974 година. Но не е
съобразено изискването на чл. 24, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 година за
номериране на акта. Последното се явява порок на формата, който съдебният
състав не оценява като съществен в степен да обоснове отмяна на основание по
чл. 146, т. 2 от АПК, във връзка с чл. 196 от АПК.
Относно процесуална
законосъобразност на Наредбата:
Предвид липсата
към датата на приемане на Наредбата на специални нормативни разпоредби относно
процедурата по приемане на подзаконови нормативни актове (каквито към настоящия
момент и от 2007 година са регламентирани в чл. 26 - чл. 28 от ЗНА и чл. 75 -
чл. 80 от АПК) и доколкото няма данни за нарушение на процедурата,
регламентирана в чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА относно
кворум за провеждане на заседанията на ОбС, чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА относно
необходимото мнозинство за вземане на решения от ОбС и чл. 29 от ЗМСМА относно
изискването за водене на протокол за заседанията на ОбС, (текстове в ред. към
датата на приемане на Наредбата) настоящият съдебен състав приема, че при приемане
на Наредбата, в частност протестираните нейни разпоредби, не са допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила.
Съдът следва да
извърши проверка и относно начина на удостоверяване и обнародване на Наредбата.
Нормативният акт е удостоверен от председателя на издалия го колективен административен
орган (чл. 34, ал. 1 от ЗНА (отм.) и неудостоверено по реда на чл. 34, ал. 3 от
ЗНА (отм.) предвид структура на ОбС съгласно ЗМСМА, некореспондираща с изискванията
на ЗНА. На следващо място, съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ всички
нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването
им, освен когато в тях е определен друг срок. Според чл. 37, ал. 2 от ЗНА (ред.
към 15.02.2005 г.) нормативните актове на Народните съвети се обнародват в
печата или се разгласяват по друг начин в района на съвета. Съгласно чл. 22, ал. 1, изр. 2 от ЗМСМА
(ред. към 15.02.2005 година) всички актове на ОбС се довеждат до знанието на
населението чрез средствата за масово осведомяване и/или чрез Интернет.
Видно е от
данните по делото, че така разписаната процедура не е спазена. Ответната страна
е представила цялата преписка по издаване на Наредбата. Въпреки изискани от
съда, по делото не се представиха доказателства, които да удостоверяват, че
компетентният орган – Общински съвет – Трън, е довел до знанието на населението
този свой акт по начините, указани в чл. 22, ал. 1, изр. 2 от ЗМСМА. Волята на законодателя
е нормативните актове, приети от общинските съвети, да се довеждат до знанието
на гражданите на територията на общината. Публикуването на акта е началният
момент, от който този акт произвежда правно действие. До момента на обнародване
Наредбата е „недовършен“ нормативен акт. Обнародването е елемент от
предписаната от Конституцията на РБ, ЗНА и ЗМСМА процедура по издаването на
нормативни административни актове на общинските съвети и неизвършването му е
съществено нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да
произведе своето правно действие. Прилаган до датата на обнародването
необнародваният нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че
има правно действие и валидно регулира обществените отношения. По делото не се
установи от кога Наредбата има правно действие като нормативен административен
акт, тъй като няма данни да е обнародвана чрез средствата за масово
осведомяване и/или чрез интернет страницата на общината или по друг подходящ
начин. Без значение за настоящата проверка за законосъобразност е единствено
твърдението, обективирано в писмо изх. № 350 от 23.10.2017 година на
Председателя на ОбС – Трън, че Наредбата е обнародвана на общодостъпно място в
сградата на Общината (информационно табло), „съгласно действащата нормативна
уредба през 2005 година. Изявление в такава форма е недостатъчно, неубедително,
а и недостоверно към дата 15.02.2005 година доказателство за обнародване
(довеждане до знанието на адресатите на акта на територията на община Трън). Липсват
например протоколи за качване/сваляне от таблото, съставени от служители
(установени) в съответната администрация към онзи момент. Няма доказателства за
разгласяване на Наредбата чрез средствата за масово осведомяване, каквото е
изричното изискване на специалния ЗМСМА. Няма данни и за публикуване на
Наредбата в „Интернет“. Без значение е фактът, че към настоящия момент на
интернет страницата на Община Трън (след извършена от съда служебна справка) е
публикувана Наредба за общинските пътища, тъй като по делото няма представени доказателства
за датата на нейното обнародване по този начин.
Изводът е, че
Наредбата и в частност протестираните разпоредби, е издадена при съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, действали към 15.02.2005
година, което води до съмнения относно валидното й правно действие, поради
което и с оглед рамките на протеста, оспорените разпоредби на чл. 1, ал. 2;
чл. 19; чл. 21, ал. 4; чл. 22, чл. 24, ал. 2; чл. 26; чл. 27, ал. 2; чл. 28, ал. 1 и ал. 2; чл. 29,
ал. 2; чл. 31; чл. 66; чл. 67 и чл. 68 от Наредба за управление на общинските
пътища, приета с Решение № 4 от 15.02.2005 година на Общински съвет – Трън,
взето по Протокол № 1 от 15.02.2005 година, подлежат на отмяна на основание чл.
146, т. 3, във връзка с чл. 196 от АПК.
Въпреки изводите
за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила
при издаване на Наредбата, което е самостоятелно основание за отмяна на
оспорените текстове на административния акт, предвид доводите, изложени в протеста
на Окръжна прокуратура Перник и на основание чл. 168, ал. 1, във връзка с чл.
146, т. 4, във връзка с чл. 196 от АПК, настоящия съдебен състав следва да извърши
проверка и за съответствие на оспорените разпоредби с материалния закон.
Общинският
съвет, като орган на местно самоуправление (чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА) е овластен да
приема правни норми, отнасящи се до регулиране на обществените отношения в
съответната община във връзка с осъществяване на дейностите от местно значение,
както и на други дейности, определени със закон.
Съгласно чл. 22,
ал. 1 от ЗМСМА (ред. към 15.02.2005 година, ДВ бр. 69 от 2003 година) ОбС
приема правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение.
Наредба се
издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен
акт от по –висока степен. Всеки ОбС може да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по – висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение (чл. 8 от ЗНА).
Съгласно чл. 10,
ал. 1 от ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не
с няколко нормативно актове от същата степен.
Според
разпоредбата на чл. 12 от ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само
материята, за която е предвидено той да бъде издаден.
Предвидено е в
чл. 15 от ЗНА, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията на РБ
и на другите нормативни актове от по – висока степен. Ако постановление,
правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по – висока
степен, правораздавателните органи прилагат по – високия по степен акт – чл.
15, ал. 2 от ЗНА.
Следователно
това „уреждане“ на обществени отношения с местно значение следва да се
осъществява само в рамките на предоставената от закона делегация и/или само по
отношение на неуредените от нормативните актове от по – висока степен
обществени отношения, както и по принцип.
Наредбата е
издадена на основание чл. 23 от ЗП. Този текст се отнася единствено до
регламентиране от страна на ОбС на правомощията на Кмета на Общината по
управление на общинските пътища, неуредени с нормативен акт от по – висока
степен.
Управлението на
пътищата е изрично регламентирано в чл. 19, ал. 2 от ЗП. Какво е изключено от
приложното поле на ЗП е регламентирано в чл. 1, ал. 2 от ЗП. Условията и редът
за специалното ползване на пътищата са уредени с НСПП. Какви са видовете
административни нарушения на ЗП, с конкретни административнонаказателни
състави, законът също урежда, в случая в чл. 52 и чл. 53 от ЗП.
На основание цитираните
законови разпоредби съдът прави следните изводи:
1. Относно
протестираната разпоредба на чл. 1, ал. 2 от Наредбата:
Разпоредбата е
със следното съдържание:
„Наредбата не се
прилага за:
1.
селскостопанските пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи;
2. горските
пътища;
3. частните
пътища, неотворени за обществено ползване.“
Този
регламентиран обхват на приложение на Наредбата преповтаря изцяло разпоредбата
на чл. 1, ал. 2 от ЗП. Изключенията от обхвата на ЗП са разписани в чл. 1, ал.
2, т. 2 – т. 4 на ЗП, а в чл. 19 от ЗП е указано, кои са пътищата, които могат
да се управляват от местните органи. Вписването на същия или аналогичен текст в
Наредбата не придава повече „тежест“ и не създава повече яснота. Напротив,
текстът противоречи на разпоредбата на чл. 8 от ЗНА. Обществените отношения,
които се уреждат в чл. 1, ал. 2 от Наредбата вече са били предмет на регулиране
от нормативен акт от по – висока степен, а именно – ЗП. Нормите се различават
само в една точка, като т. 1 на чл. 1, ал. 2 на ЗП не е пренесена в Наредбата. Предвид
това приетата от ОбС – Трън нормативна разпоредба не доурежда неуредени
обществени отношения, а само ги „възпроизвежда“, с което не е изпълнено
законовото изискване на чл. 8 от ЗНА. Това механично пренасяне на текстове, при
това за материя, която не подлежи на правно регламентиране от общинския съвет,
тъй като е уредена в ЗП, е незаконосъобразно и неправилно. С наредбите приемани
от ОбС следва да бъдат уреждани само неуредените от нормативните актове от по –
висока степен обществени отношения, в рамките на предоставената законова
делегация (виж Решение № 2507 от 09.03.2006 година на ВАС по адм. дело №
8652/2005 година). С оглед на това разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата е
материално незаконосъобразна и същата ще се отмени на основание чл. 146, т. 4
от АПК, във връзка с чл. 196 от АПК.
2. Относно
протестираната разпоредба на чл. 19 от Наредбата:
Разпоредбата
буквално „преписва“ текста на чл. 6, ал. 1. т. 1 – т. 4 и ал. 2 на НСПП, като
единствено заменя израза „администрацията управляваща пътя“ с „кмета“ и гласи:
„Кметът на
общината отказва разрешение за специално ползване на пътя, когато:
1. не са налице
условията по чл. 26, ал. 7 от ЗП;
2. специалното
ползване предполага увреждане собствеността на други лица или прави невъзможно
ползването на пътя за дейности от обществен интерес;
3. специалното
ползване изисква трайна промяна на предназначението и характеристиките на пътя.
4. предстои
преустройство на пътя, предвидено с влязъл в сила подробен устройствен план.
(2) Отказите по
ал. 1 се мотивират писмено.“
Протестираният
текст на чл. 19 на Наредбата урежда вече уредени с нормативен акт от същата
степен (НСПП) обществени отношения във връзка със специалното ползване на
пътищата. Налице е колизия и поради факта, че Наредбата урежда обществени
отношения, регулирани от нормативен акт, издаден по законовата делегация на
нормативен акт от по-висока степен, а същевременно с делегация за
регламентиране на реда за специалното ползване на общинските пътища ОбС не
разполага. В този смисъл допуснато е и противоречие с разпоредба на нормативен
акт от по-висока степен – ЗП, който изрично указва какво да е приложното поле
на Наредбата по чл. 23. Нарушени са чл. 8, чл. 10, ал. 1 и чл. 12 от ЗНА.
3. Относно
протестираната разпоредба на чл. 21, ал. 1 от Наредбата:
Текстът на чл.
21, ал. 1 от Наредбата също буквално пренася текста на разпоредбата на чл. 8,
ал. 1, изр. 1 от НСПП, който е със следното съдържание:
„Търговски
крайпътни обекти са всички сгради и съоръжения за обслужване на пътуващите и на
пътните превозни средства заедно с прилежащия им терен, като: къмпинги, мотели,
бензиностанции, газостанции, заведения за хранене, магазини, гаражи и паркинги,
пунктове за техническо обслужване на автомобили и пунктове за ремонт на
аварирали по пътя автомобили и др., в които се осъществява търговска дейност по
смисъла на Търговския закон.“
И тази
разпоредба на Наредбата урежда обществени отношения вече уредени с нормативен
акт (НСПП) от същата степен, издаден по законовата делегация на нормативен акт
от по – висока степен, свързани със специалното ползване на пътищата, посредством
разясняване значението на понятия. ОбС на свой ред не разполага с такава
законова делегация. В този смисъл допуснато е противоречие и с разпоредба на
нормативен акт от по-висока степен – ЗП, който изрично указва какво да е
приложното поле на Наредбата по чл. 23. Нарушени са чл. 8, чл. 10, ал. 1 и чл.
12 от ЗНА.
4. Относно
протестираната разпоредба на чл. 21, ал. 4 от Наредбата:
Текстът на чл.
21, ал. 4 от Наредбата гласи: „Разрешението за специално ползване по ал. 2 е
валидно за срок от една година“. Освен, че от текста не става ясно кое именно
разрешително има предвид разпоредбата (като се има предвид, че ал. 2 съдържа
уточнение на понятието „търговски крайпътни обекти“), разпоредбата буквално
„преписва“ текста на чл. 8, ал. 1 от НСПП, като единствено се различава в
частта относно продължителността на срока, който съгласно чл. 8, ал. 1 от НСПП
е 2 години. С това отново се уреждат вече уредени обществени отношения с
нормативен акт от същата степен, издаден и по законовата делегация на
нормативен акт от по – висока степен, като същевременно се напускат и рамките
на делегираното с чл. 23 от ЗП правомощие на ОбС, тъй като с предвиждането и на
по – кратък срок на действие на разрешителното една година, вместо две (НСПП), категорично
и конкретно се противоречи на относимата разпоредба на НСПП. Нарушени са чл. 8,
чл. 10, ал. 1 и чл. 12 от ЗНА.
5. Относно
протестираната разпоредба на чл. 22 от Наредбата:
Текстът на чл.
22 от Наредбата също е буквален препис на текста на чл. 9 от НСПП в редакцията
му от ДВ, бр. 62 от 2001 година, който гласи „Към искането за издаване на
разрешение за специално ползване (чрез изграждане на търговски крайпътен обект
и на пътни връзки към него (чл.
21 от Наредбата) заинтересованото лице прилага:
1. удостоверение
за актуално състояние на съдебната регистрация;
2. копие от
документа за платена такса за издаване на разрешението;
3. копие от
скицата (визата) за проектиране, с която се определят местоположението на
обекта и пътната връзка към него, включително спрямо съседните поземлени имоти;
4. подробен
комуникационно-транспортен план за пътните връзки и разположението на обекта, към който са
приложени:
а) схема с точното километрично разположение на
обекта, разположението му спрямо оста на пътя и отстоянието му от ръба на
пътната настилка;
б) напречни
профили в подходящ мащаб на характерни места в обхвата на пътя.
Отново е факт
уреждане на обществени отношения, вече уредени с нормативен акт от същата
степен, издаден по законова делегация на нормативен акт от по – висока степен.
Нарушени са чл. 8 и чл. 10, ал. 1 от ЗНА. Освен това, въпреки липса на доводи в
протеста в тази посока, към настоящия момент, след изменение на чл. 9, т. 1 от
НСПП (ДВ, бр. 1 от 2013 година, в сила от 4.01.2013 година) вече вместо удостоверение
за актуално състояние на съдебната регистрация се изисква удостоверение за
наличие или липса на публични задължения по чл. 87, ал. 6 от
Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Същевременно в т. 4 на чл. 22
от Наредбата се съдържа и изискване, несъответно на предвижданията на чл. 9 в
изменената му т. 4 и новата т. 5 (ред. ДВ, бр. 1 от 2013 година, в сила от
4.01.2013 година). С това факт е и директно противоречие с разпоредбите на НСПП,
регламентирала съответните изисквания за издаване на разрешителното на основание
законова делегация на нормативен акт от по-висока степен (ЗП), като
същевременно се напуснати рамките на делегираното с чл. 23 от ЗП правомощие на
ОбС. Налице е противоречие с предписанието на закона относно съдържанието на
Наредбата. Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
6. Относно протестираната разпоредба на
чл. 24, ал. 2 от Наредбата:
Доводите в
протеста, като неосновани в разпоредбите на чл. 10 от НСПП и чл. 14 от ЗП не се
възприемат от съда. Въпреки това, при извършената служебно проверка се
установява следното:
Текстът на чл.
24, ал. 2 от Наредбата има следното съдържание:
„Към искането
(за издаване на разрешението по ал. 1 на същия член за специално ползване на
пътя, чрез експлоатация на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него)
заинтересованото лице прилага удостоверение за актуално състояние от съдебна
регистрация.“
Въпросът относно
изискваното прилагане на удостоверение за актуално състояние вече бе обсъден по
– горе при проверката за материална законосъобразност на разпоредбата на чл. 22
от Наредбата във връзка с издаването на разрешение за специално ползване на
пътя чрез изграждане на търговски крайпътен обект. И тук, по отношение
издаването на разрешение за специално ползване на пътя чрез експлоатация на
търговски крайпътен обект, съдържанието на разпоредбата на чл. 24 от Наредбата
е почти буквално копие на съдържанието на чл. 11 от НСПП в ред. ѝ ДВ бр.
62 от 2001 година. Така формулирана разпоредбата на чл. 24 от Наредбата и в
частност ал. 2 на същата урежда обществени отношения, уредени към онзи момент с
нормативен акт от същата степен, издаден по законовата делегация на нормативен
акт от по – висока степен, като напуснати са рамките на делегацията по чл. 23
от ЗП. С това отново нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА. Въпреки липса на доводи
в протеста в тази посока, към настоящия момент, след изменение на чл. 11 от
НСПП (ДВ, бр. 1 от 2013 година, в сила от 4.01.2013 година) изискването за
прилагане на удостоверение за актуално състояние на съдебната регистрация е
отпаднало. Така налице е и противоречие с разпоредбите на НСПП, регламентирала на
основание законова делегация на нормативен акт от по-висока степен (ЗП), съответните
изисквания за издаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез експлоатация
на търговски крайпътен обект, като същевременно се надхвърлени и рамките на
делегираното с чл. 23 от ЗП правомощие на ОбС. Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
7. Относно
протестираната разпоредба на чл. 26, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата:
Протестът
съдържа доводи и срещу двете алинеи на чл. 26 от Наредбата, предвид което съдът
ще извърши проверка за законосъобразността на разпоредбата в цялост.
Текстът на чл.
26 от Наредбата в двете ѝ алинеи буквално пресъздава текста на чл. 13 от
НСПП (ред. ДВ бр. 62 от 2001 година), съгласно който „разрешението за специално
ползване на пътя чрез изграждане на рекламно съоръжение е задължително условие
за издаване на разрешение за поставяне по смисъла на глава осма, раздел ІІІ от
ЗУТ“ (ал. 1), като „разрешението за специално ползване по ал. 1 е валидно за
срок от една година“(ал. 2).
Така формулиран
чл. 26, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, урежда обществени отношения, уредени към
онзи момент с нормативен акт от същата степен, издаден по законовата делегация
на нормативен акт от по – висока степен, като напуснати са рамките на
делегацията по чл. 23 от ЗП. С това отново нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА. Освен
това, след изменение на чл. 13 от НСПП (ДВ, бр. 1 от 2013 година, в сила от
4.01.2013 година), валидността на разрешението е 6 месеца, като добавени са и
две нови алинеи. Така налице е и директно противоречие с разпоредбите на НСПП,
регламентирала на основание законова делегация на нормативен акт от по-висока
степен (ЗП) съответния срок валидност на издаваното разрешение за специално
ползване на пътя чрез изграждане на рекламно съоръжение, като същевременно се
надхвърлени и рамките на делегираното с чл. 23 от ЗП правомощие на ОбС.
Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
8. Относно
протестираната разпоредба на чл. 27 от Наредбата:
Текстът на чл.
27 от Наредбата буквално пресъздава текста на чл. 14 от НСПП (ред. ДВ бр. 62 от
2001 година), съгласно който „към искането за специално ползване (на пътя чрез
изграждане на рекламно съоръжение) заинтересованото лице прилага:
1. удостоверение
за актуално състояние на съдебна регистрация;
2. копие от
документа за платена такса за издаване на разрешението;
3. технически
или работен проект за конкретно съоръжение.
Така формулиран
чл. 27 от Наредбата, урежда обществени отношения, уредени към онзи момент с
нормативен акт от същата степен, издаден по законовата делегация на нормативен
акт от по – висока степен, като напуснати са рамките на делегацията по чл. 23
от ЗП. С това отново нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
Също така, след
изменение на чл. 14 от НСПП (ДВ, бр. 1 от 2013 година, в сила от 4.01.2013 година),
изискването за прилагане на удостоверение за съдебна регистрация е отпаднало,
като вместо него НСПП изисква удостоверение за наличие или липса на публични
задължения по чл. 87, ал. 6 ДОПК, т. 3 е изменена по съдържание, както и
добавени са нови изисквания в т. 4 и 5. Налице е конкретно противоречие с
разпоредбите на НСПП, регламентирала на основание законова делегация на
нормативен акт от по-висока степен (ЗП) необходимите за прилагане документи към
искането за издаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез
изграждане на рекламно съоръжение, като същевременно се надхвърлени и рамките
на делегираното с чл. 23 от ЗП правомощие на ОбС. Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от
ЗНА.
9. Относно
протестираната разпоредба на чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата:
Текстът на чл.
28 и в двете негови алинеи буквално преповтаря съдържанието на разпоредбата на
чл. 15 от НСПП към (ред. ДВ бр. 62 от 2001 година), отнасяща се до изискванията
за издаване на разрешение за изграждане на рекламни съоръжения и основания за
отказ от издаването му, като единствено текстът е „пригоден“ към общинските
пътища. Отново налични са и изменения на НСПП с ДВ, бр. 1 от 2013 г., в сила от
4.01.2013 година) като добавени са нови изисквания по отношение отстоянието на
рекламното съоръжение от центъра на носещата му колона (т. 4 на чл. 15, ал. 1
от НСПП), добавено е ново изискване за издаване на това разрешение, свързано с
нивото на горния ръб на фундамента на рекламното съоръжение (т. 6 на чл. 15,
ал. 1 от НСПП), както и предвидено е ново основание за отказ за издаване на
разрешението (чл. 15, ал. 2, т. 8 от НСПП).
Така формулиран чл.
28 от Наредбата, отново урежда обществени отношения, уредени към онзи момент с
нормативен акт от същата степен, издаден по законовата делегация на нормативен
акт от по – висока степен, като надхвърлени са рамките на делегацията по чл. 23
от ЗП. С това отново нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА
Налице е и конкретно
противоречие с разпоредбите на чл. 15, ал. 1, т. 2 и 4 на и ал. 2, т. 8 на с. чл. на НСПП,
регламентирала изчерпателно в чл. 15 положителните и отрицателни предпоставки
за издаване на разрешение за изграждане на рекламни съоръжения, като
същевременно се надхвърлени и рамките на делегираното с чл. 23 от ЗП правомощие
на ОбС. Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
Налице са
основания за отмяна в цялост на оспорената разпоредба.
10. Относно
протестираната разпоредба на чл. 29, ал. 2 от Наредбата:
Текстът на чл.
29 и в двете негови алинеи буквално преповтаря съдържанието на разпоредбата на
чл. 16 от НСПП към (ред. ДВ бр. 62 от 2001 година), отнасяща се до издаване на
разрешение за специално ползване на пътя чрез експлоатация на рекламно
съоръжение и конкретно в ал. 2, изискваща прилагане към искането от страна на
заинтересованото лице на удостоверение за актуално състояние на съдебна
регистрация. Така формулиран чл. 29, ал. 2 от Наредбата, отново урежда обществени
отношения, уредени към онзи момент с нормативен акт от същата степен, издаден
по законовата делегация на нормативен акт от по – висока степен, като
надхвърлени са рамките на делегацията по чл. 23 от ЗП. Нарушени са чл. 8 и чл.
12 от ЗНА.
Освен това, след
последователни изменения и допълнения на чл. 16 от НСПП (Изм. и доп. - ДВ, бр.
14 от 2006 г.;
ДВ, бр. 1 от 2013 г. и бр. 90 от 2016 г.), към изискването
за прилагане на удостоверение за съдебна регистрация към искането се прибавя
изискване и за
констативен протокол за изграденото рекламно
съоръжение, след което изискването за прилагане на удостоверение за съдебна
регистрация отпада, като НСПП изисква прилагане само на констативен протокол за
изграденото рекламно съоръжение. Налице е конкретно противоречие с разпоредбите
на НСПП, регламентирала на основание законова делегация на нормативен акт от
по-висока степен (ЗП) необходимите за прилагане към искането документи за
издаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез експлоатация на
рекламно съоръжение, като същевременно се надхвърлени и рамките на делегираното
с чл. 23 от ЗП правомощие на ОбС. Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
11. Относно
протестираната разпоредба на чл. 31 от Наредбата:
Текстът на чл.
31 преповтаря, като единствено перифразира в едната част, съдържанието на
разпоредбата на чл. 18 от НСПП към (ред. ДВ бр. 62 от 2001 година), съдържаща
изискване за издаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез
прокарване и ремонт на подземни и надземни съоръжения, като задължително условие
за издаване на разрешение за строеж по смисъла на глава VІІІ, раздел ІІІ от
ЗУТ. Така формулиран чл. 31 от Наредбата, отново урежда обществени отношения,
уредени към онзи момент с нормативен акт от същата степен, издаден по законовата
делегация на нормативен акт от по-висока степен, като надхвърлени са рамките на
делегацията по чл. 23 от ЗП. Нарушени са чл. 8 и чл. 12 от ЗНА.
12. Относно
протестираната разпоредби на чл. 66, ал. 1 и 2; чл. 67, ал. 1 и 2 и чл. 68 от
Наредбата:
Разпоредбите на
чл. 66, чл. 67 и чл. 68 от Наредбата са със съдържанието на
административнонаказателните състави на чл. 52, ал. 1 и 2; чл. 53, ал. 1 – ал. 3
и чл. 54, ал. 1 и ал. 2 от ЗП, като ги преповтарят дословно отчасти, но и с
предвиждани размери на глобите/имуществените санкции, различни от предвидените
в ЗП. Конкретно:
Чл. 66, ал. 1 от
Наредбата, в т. 1 – т. 6, дословно пренася съдържанието на чл. 52, ал. 1, т. 1,
2, 5-8 от ЗП в ред. ДВ, бр. 26 от 2000 година, вкл. и относно предвижданото по
вид и размер административно наказание - глоба от 50 до 100 лева за физически
лица. На свой ред разпоредбата на чл. 66, ал. 2 от Наредбата буквално пренася
текста на чл. 52, ал. 2 от
ЗП, като за повторно нарушение по ал. 1 се предвижда административно наказание „Глоба“
в размери от 100 до 250 лева. С изменение ДВ бр. 43 от 2008 година чл. 52 от ЗП
и в двете му алинеи е изменен в частта относно размера на глобите, като сравнено
с предвижданите в Наредбата, предвидени са завишени размери на глобите за същите
по състав административни нарушения - от 200 до 500 лева, а за повторно
нарушение - от 500 до 1 000 лева.
Сходни са констатациите
и относно протестираната разпоредба на чл. 67, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Към
15.02.2005 година чл. 67, ал. 1, т. 1 – т. 6 от Наредбата дословно пренася
текста на чл. 53, ал. 1, т. 1 – т. 6 от ЗП (ред. ДВ, бр. 26 от 2000 година), вкл.
относно предвижданото като вид и размер административно наказание „Глоба“ - от 100 до
1 000 лева. На свой ред разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от Наредбата
буквално пренася текста на чл. 53, ал. 2 от ЗП, като за повторно нарушение по
ал. 1 се предвижда административно наказание глоба в размери от 150 до 1 500 лева.
С изменение ДВ бр. 55 от 2011 година чл. 53, ал. 1 и 2 от ЗП е изменен в частта
относно размера на глобите, като сравнено с Наредбата, предвидени са завишени
размери на глобите за същите по състав административни нарушения - от 1000 до
5000 лева, а за повторно нарушение - от 2 000 до 7 000 лева.
Горното се
установява и по отношение на протестираната разпоредба на чл. 68 от Наредбата,
която към датата на приемането ѝ на 15.02.2005 година има съдържанието на
чл. 54, ал. 1 и 2 от ЗП (ред. ДВ, бр. 26 от 2000 година), отнасящо се до
нарушения и повторни нарушения по чл. 52 и чл. 53 от ЗП (респ. чл. 66 и чл.
67 от Наредбата), извършени от еднолични търговци и юридически лица, като се предвиждат
имуществени санкции с размери в същите граници - от 150 до 1 500 лева, а за
повторно нарушение от 250 до 2 500 лева. С последното
изменение (ДВ, бр. 43 от 2008 година, бр. 39 от 2011 година) чл. 54, в ал. 1 и
2 от ЗП е изменен, като диференцирани са размерите на санкциите за нарушения съответно
по чл. 52 и чл. 53 от ЗП
както и същите са завишени.Сравнено с Наредбата, предвидени са размери на имуществената
санкция за същите по състав административни нарушения по чл. 52 от ЗП - от 1 000 до 5 000 лева и за същите по състав
административни нарушения по чл. 53 от ЗП – от 3 000 до 8000 лева. За повторно
нарушение по чл. 52 от ЗП (пренесен в чл. 66 на Наредбата) санкцията е в размер
от 2 000 до 7 000 лева, а за повторно нарушение по чл. 53 от ЗП (пренесен в чл.
67 от Наредбата) санкцията е в размери от 4 000 до 12 000 лева.
Предвид горните
констатации с чл. 66, ал. 1 и ал. 2; чл. 67, ал. 1 и ал. 2 и чл. 68 от Наредбата не се
доуреждат неуредени обществени отношения, а единствено е възпроизведен
съществуващия вече законов регламент, с което законовото изискване на чл. 8 от
ЗНА не е изпълнено. Обществените отношения, свързани с
административнонаказателна отговорност за извършване, включително и повторно,
на определен вид забранени дейности в обхвата вкл. на общинските пътища, са
предмет на изрична законова уредба в чл. 52, чл. 53 и чл. 54 от ЗП, поради
което регулирането им с наредба на ОбС не може да се основе и в чл. 22, ал. 4
от ЗМСМА. Като се вземе предвид и фактът, че след приемането на Наредбата през 2005
година, разпоредбите на чл. 52, чл. 53 и чл. 54 от ЗП са изменени, като са
установени нови, по – високи, а и диференцирани размери на глобите/имуществените
санкции, то обсъжданите разпоредби на Наредбата са незаконосъобразни, като
освен горното предвиждат и наказания в размери под предвидените законови граници.
Въз основа на
всичко изложено следва да се приеме, че разпоредбите на Наредбата, предмет на
протеста, са издадени в нарушение и на материалния закон, приложим към 15.02.2005
година, както и са в противоречие със сега действащите материалноправни
разпоредби, което води до тяхната материална незаконосъобразност на основание
чл. 146, т. 4, във връзка с
чл. 196 от АПК.
Предвид гореизложеното
протеста е изцяло основателен, а протестираните разпоредби на чл. 1, ал. 2; чл. 19; чл. 21, ал. 1 и ал. 4; чл. 22, чл. 24, ал. 2; чл. 26,
ал. 2; чл. 27; чл. 28, ал. 1 и ал. 2; чл. 29, ал. 2; чл. 31; чл. 66; чл. 67, ал. 1 и ал. 2 и чл. 68
от Наредба за управление на общинските пътища, приета с Решение № 4 от
15.02.2005 година на Общински съвет Трън, взето по Протокол № 1 от 15.02.2005 година,
подлежат на отмяна, като приети при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила и в противоречие с приложимия
материален закон.
С оглед
изхода на делото, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК,
приложим в настоящото производство, във връзка с препращащата норма на чл. 196 от АПК,
ответникът следва да заплати на Окръжна прокуратура – Перник направените по
делото разноски. Същите са своевременно поискани и доказани в размер на 20.00 (двадесет)
лева, представляващи платена държавна такса за обнародване на оспорването в
Държавен вестник.
Мотивиран
така и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, настоящия касационен състав при
Административен съд – Перник
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на
чл. 1, ал. 2; чл. 19; чл. 21, ал. 1 и ал. 4; чл. 22, чл. 24, ал. 2; чл. 26, ал.
1 и ал. 2; чл. 27; чл. 28, ал. 1 и ал. 2; чл. 29, ал. 2; чл. 31; чл. 66; чл. 67,
ал. 1 и ал. 2 и чл. 68 от Наредба за управление на общинските пътища, приета с
Решение № 4 от 15.02.2005 година на Общински съвет – Трън, взето по Протокол № 1
от 15.02.2005 година, като незаконосъобразни.
ОСЪЖДА Общински съвет –
Трън да заплати на Окръжна прокуратура Перник разноски по делото в размер на 20.00
(двадесет) лева.
РЕШЕНИЕТО може да се
обжалва пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен
срок от съобщаването му.
СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА
на решението на основание чл. 194 от АПК, във връзка с чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА,
да бъде обнародвано от Общински съвет Трън, по реда по който следва да се
обнародват приетите от него подзаконови нормативни актове, а именно: чрез
средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по
друг подходящ начин, определен в чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/
ЧЛЕНОВЕ:/п/
/п/