В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд–Перник, в открито заседание,
проведено на двадесет и осми март през две хиляди и осемнадесета година, в
състав:
Председател: Ивайло Иванов
Членове: Слава Георгиева
Любомир Луканов
при
съдебния секретар Т. М. и с участието на прокурор Николай Цветков от Окръжна
прокуратура-Перник, като разгледа докладвано от съдия Георгиева административно
дело № 696 по описа на съда за 2017г., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е
по реда на 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Перник против
разпоредбите на чл. 19, ал. 5; чл. 23, ал. 2; чл. 43, ал. 6, в частта: 2%
режийни разноски; чл. 63, ал. 3, в частта: 2% режийни разноски; чл. 115, ал. 2,
в частта: 2% режийни разноски; чл. 41, ал. 1; чл. 47, ал. 3; чл. 131, ал. 2 и
чл. 48, ал. 7, относно думата „безсрочно“ от Наредба за общинската собственост
на Община Радомир(по-нататък Наредбата), приета с решение № 60 от 26.04.2013г.,
взето по протокол № 4 от редовно заседание на Общински съвет (ОбС) – Радомир,
проведено на 26.04.2013г..
Протеста е уточнен и конкретизиран. Според вносителя
на протеста протестираните текстове на Наредбата са в пълно противоречие с нормативни актове от по-висок ранг –
Конституцията на Република България, ЗМДТ, ЗОС и ЗС. На посочените основания от
съда се иска да отмени оспорените разпоредби от Наредбата като
незаконосъобразни.
В съдебно
заседание вносителят на протеста–прокурор при Окръжна прокуратура-Перник,
поддържа същия, ведно с направените уточнения и пледира атакуваните разпоредби
да се отменят като незаконосъобразни. Претендира присъждане на съдебни
разноски.
Ответникът по
протеста–Общински съвет-Радомир, редовно призован не изпраща представител и не
взема становище по подадения протест.
Съобщението за
постъпилия протест е обявено по реда на чл. 181, във връзка с чл. 188 от АПК,
чрез обявление в „Държавен вестник“ бр. 12/06.02.2018г. По делото не са встъпили
заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал. 2 от АПК.
Административен
съд–Перник, в тричленен състав, след като прецени доводите в протеста и
доказателствата по делото, намира за установено следното:
По
допустимостта:
Протестът
е процесуално допустим за разглеждане по смисъла на чл. 186 от АПК. Насочен е
срещу подзаконов нормативен акт, тъй като Наредбата съдържа
административноправни норми, отнася се до неопределен и неограничен брой
адресати, спрямо които има многократно правно действие, както и е издадена по
прилагане на закон (арг. от чл. 75, ал. 1 и ал. 2 от АПК) и конкретно – за
прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от
по-висока степен – в случая Закона за общинската събственост (арг. от чл. 7,
ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА).
Подзаконовите
нормативни актове могат да се оспорят изцяло или в отделни техни разпоредби без
ограничение във времето, съгласно чл. 187, ал. 1 във вр. с чл. 185, ал. 1 от
АПК. В случая се оспорват отделни разпоредби на Наредбата.
Протестът
е подаден от прокурор, който по силата на чл. 186, ал. 2 от АПК винаги може да оспори подзаконов нормативен акт.
Прокурорът, съгласно чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК може да започне такова
производство, ако прецени, че актът или негови разпоредби са незаконосъобразни,
тъй като по презумпция всеки незаконен
нормативен акт нарушава обществения интерес.
Въз
основа на изложеното се приема, че протестът е допустим и следва да се разгледа
по същество.
По
фактите:
От
представената по делото административна преписка по приемането на Наредба за
общинската собственост на Община Радомир се установява следното:
С докладна записка вх. №С-48/18.03.2013г.
Кметът на Община Радомир е внесъл предложение до ОбС–Радомир, съдържаща проект
и предложение за приемане на Наредба за общинската собственост на Община
Радомир. Докладната записка е придружена от мотиви.
Докладната
записка и проектът на Наредбата са разпределени с резолюция от 18.03.2013г. на
Председателя на ОбС Радомир на три от постоянните комисии (ПК) към ОбС–Радомир–
ПК „Устройство на територията, строителство и транспорт“ (ПКУТСТ), ПК
„Обществен ред, законност, местно самоуправление и общинска собственост“
(ПКОРЗМСОС) и ПК „Стопанска политика, земеделие, гори и екология“ (ПКСПЗГЕ).
Комисиите са провели заседание съответно на дати- 26.03.2013 г. на ПКУТСТ, на
25.03.2013 г. на ПКОРЗМСОС и на 25.03.2013 г. на ПКСПЗГЕ. Разгледали са
докладната записка и са дали становища по нея, изразяващи се в съгласие за
приемане на така предложения текст на Наредбата.
На
19.03.2013г. на интернет страницата на Община Радомир е публикуван Проекта на
Наредбата, придружен с мотивите към същия. Няма данни по преписката на
заинтересованите лица да е предоставен срок за предложения и становища по
проекта.
С
решение № 36 от 29.03.2013г., взето по
протокол № 3 от редовно заседание на ОбС–Радомир, проведено на 29.03.2013г., с
18 гласа „за“ ОбС – Радомир приема на първо четене Наредбата.
С
решение № 60 от 26.04.2013г., взето по протокол № 4 от редовно заседание на
ОбС–Радомир, проведено на 26.04.2013г., със 17 гласа „за“ ОбС – Радомир приема
окончателно текста на Наредбата.
В
административната преписка не се съдържат доказателства за обнародване на
Наредбата след нейното приемане – на сайта на Общината или по друг начин. Ответникът
предоставя на съда единствено заверено копие-извадка от интернет страницата на Община Радомир, направено на дата 13.02.2018г., от което е видно, че през
2013г. Наредбата е публикувана на сайта на Общината. Други доказателства за обнародване
на Наредбата не се представят, въпреки дадените указания в тази връзка.
Гореописаната
фактическа обстановка се възприе от приетите писмени доказателства,
представляващи цялата административна преписка. Същите не се оспорват от
страните и въз основа на тях ще се изгради настоящето изложение.
Съгласно
задължението на съда по чл. 168, ал. 1 от АПК, приложим на основание чл. 196 от
АПК и след служебна проверка на протестирания нормативен акт на всички
основания за оспорване по чл. 146 от АПК, без да се ограничава само с тези,
посочени от вносителя на протеста, настоящият състав установи от правна страна
следното:
Наредбата,
касателно протестираните разпоредби е незаконосъобразна поради пороци на
формата и съществени процесуални нарушения на административнопроизводствените
правила по приемане на подзаконов нормативен акт. Съдът не дължи служебно
произнасяне по законосъобразността на цялата наредба или неоспорени части от
нея, тъй като не е сезиран за това. С оглед това ще бъдат подложени на проверка
за законосъобразност на всички основания по АПК само протестираните от Окръжна
прокуратура текстове.
Предмет на
съдебен контрол за законосъобразност са разпоредбите на чл. 19, ал. 5 и
чл. 23, ал. 2 от Наредбата; чл. 43, ал. 6; чл. 63, ал. 3; чл. 115, ал. 2, в
частите им, отнасящи се до предвиждано заплащане на режийни разноски в размер
на 2% от Наредбата; чл. 41, ал. 1; чл. 47, ал. 3; чл. 131, ал. 2 от Наредбата, и
текста на чл. 48, ал. 7 от Наредбата в частта относно предвижданото в текста
„безсрочно“ учредяване на право на строеж.
Проверка за наличие на основание по чл. 146, т. 1 във
вр. с чл. 196 от АПК:
Наредбата е
приета на основание законовата делегация на чл. 8, ал. 2 от ЗОС, съгласно който
текст „Редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права,
за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи -
общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на
райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с
наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на
специалните закони в тази област.“
Общинските
съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната
община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е
предоставил в тяхната компетентност. В изпълнение на предоставените им
правомощия същите са овластени да издават нормативни актове, с които да
уреждат, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществените
отношения с местно значение (по аргумент от чл. 76, ал. 3 от АПК във вр. с чл.
8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА). Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, ОбС
приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.
Придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска
собственост, се извършват под общото ръководство и контрол на общинския съвет,
съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗОС. Съществува и изрична законова делегация в чл. 8,
ал. 2 от ЗОС (вкл. към датата на приемане на Наредбата – ЗОС в ред. ДВ, бр. 54
от 2008г.), съгласно която ОбС, при спазване разпоредбите на ЗОС и специалните
закони в тази област, приема наредба за определяне реда за придобиване на право
на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне на управление, под
наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и правомощията на
кмета на Общината.
Предвид
изложеното съставът намира, че всички оспорени текстове от Наредбата са
издадени в изпълнение на законово правомощие на ОбС – Радомир–да приема
наредби, с действие за територията на Община Радомир. Наредбата е приета от
компетентен орган, поради което не са налице отменителни основания по чл. 146,
т. 1 във вр. с чл. 196 от АПК.
Проверка за наличие на основание по чл.
146, т. 2 във вр. с чл. 196 от АПК:
Като
структура, форма и обозначение на съдържанието, Наредбата отговаря на
изискванията на чл. 9 от ЗНА във вр. с чл. 24-28 от
Указ № 883 от 24.04.1974г. за прилагане на ЗНА. Спазена е изискуемата от
закона специална форма. При приемането на Наредбата
са съобразени изискванията на чл. 75, ал. 3 от АПК и на чл. 24, ал. 1 от Указ №
883 от 24.04.1974г. за наименованието на акта – посочен е видът на акта
(Наредба) и е определен главният му предмет (придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на Община Радомир). В Наредбата е посочено правното основание за издаването ѝ-чл.
8, ал. 2 от ЗОС, съгласно изискването на чл. 43 от Указ № 883 от 24.04.1974
година. Не е съобразено изискването на чл. 24, ал. 2 от Указ № 883 от
24.04.1974г. за номериране на акта, но това се приема за несъществено. Поради
изложеното настоящия състав приема, че
формата е спазена и не се налага отмяна на протестираните текстове в
условията на чл. 146, т. 2 от АПК, във връзка с чл. 196 от АПК.
Проверка за наличие на основание по чл. 146, т. 3 във
вр. с чл. 196 от АПК:
При
осъществената проверка за процесуална законосъобразност на производството по
издаване на Наредбата настоящият състав приема, че са налице съществени
нарушения на административнопроизводствените правила. Доводите в тази връзка са
следните:
Редът за
издаване на нормативни административни актове е разписан в чл. 26 - чл. 28 от
ЗНА и чл. 75 - чл. 80 от АПК.
Съгласно
разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ДВ, бр. 46 от 12.06.2007г.), т. е.
действащ към датата на приемането на акта „преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с
мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко
14-дневен срок за предложения и становища по проекта.“
Съгласно чл. 77
от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като
обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
На свой ред чл.
28 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46 от 2007 г.) предвижда проектът на нормативен акт да
се внася за обсъждане от компетентния орган заедно с мотивите, съответно
доклада към него (ал. 1), като ал. 2 на с. чл. сочи необходимото съдържание на
мотивите, съответно доклада - причини, цели, средства, резултати, анализ за
съответствие с правото на ЕС. Съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на
нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно
изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.
Съгласно изискванията
на чл. 27 от ЗМСМА заседанията на общинския съвет са законни, ако присъстват
повече от половината от общия брой на съветниците (ал. 2), решенията се вземат
с явно гласуване (ако съветът не реши да бъде тайно) и с мнозинство повече от
половината от присъстващите съветници (ал. 3), а решенията по чл. 21, ал. 1, т.
8 (вкл.) от ЗМСМА – с мнозинство повече от половината от общия брой на
съветниците. Съгласно чл. 29 от ЗМСМА за всяко заседание на ОбС се води
протокол.
Съгласно чл. 5,
ал. 5 от Конституцията на РБ всички нормативни актове се публикуват, като
влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен
друг срок. Това изискване е инкорпорирано и в чл. 78, ал. 3 от АПК и чл. 37,
ал. 3 от ЗНА, съгласно които разпоредби нормативните административни актове на
общинските съвети се обнародват в печата/разгласяват се чрез местните печатни
издания или по друг подходящ начин на територията на общината. В същия смисъл е и правилото на чл. 22, ал.
1, изр. 2 от ЗМСМА в ред. към датата на приемане на Наредбата (2013г.) -
„актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока
по ал. 1 (в 7-дневен срок от приемането им) чрез средствата за масово
осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин,
определен в правилника по чл. 21, ал. 3.“ Изброяването в специалния ЗМСМА не е
алтернативно, а изчерпателно - т. е. по всички указани начини.
Цитираната
правна регламентация води до следните изводи:
Съдът ще обсъди
в цялост процедурата по приемане на Наредбата, доколкото протестираните
разпоредби са част от същата.
Наредбата е
приета на редовно заседание на ОбС–Радомир, при наличие на кворум за провеждане
на заседанието–17 от общо 21 общински съветници, с необходимото мнозинство за
извършеното гласуване на решението за приемане на акта – 17 гласа „за“ от общо
21 общински съветници, видно от представения по делото протокол № 4 от
заседания на ОбС-Радомир проведено на 26.04.2013г..
По делото се приеха
доказателства, които удостоверяват публикуване на интернет страницата на
компетентния орган – кмета на Община Радомир, на проекта на Наредбата, ведно с мотивите
към него. Видно е от справка-извлечение обаче, както и от служебна справка,
извършена от съда на сайта на Общината, че това действие е извършено на
19.03.2013г., т. е. след внасяне на
проекта на Наредбата в ОбС-Радомир на 18.03.2013г. Установява се също и че на
заинтересованите лица не е указан срок, в който могат да правят предложения
и да дават становища по проекта. Не е
съобразен редът по чл. 26, ал. 2 от ЗНА. В тази връзка нарушено е и изискването
на чл. 77 от АПК нормативният административен акт да бъде издаден, след като
компетентният орган обсъди проекта заедно с представените становища,
предложения и възражения. Възможност за това не е предоставена на
заинтересованите лица. Целта на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е да се осигури възможност
на заинтересованите лица да упражнят своето право на участие в производството
по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси. Публикуването и
разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез който се проявяват
принципите на откритост и съгласуваност, съдържащи се в чл. 26, ал. 1 от ЗНА.
Задължение да следи за спазване на тези принципи има органът, комуто е
предоставено правомощието да предложи дадения проект. Дейността на органа
следва да бъде съобразена също така и с основните принципи, залегнали в чл. 4, чл.
8 и чл. 12 на АПК - за законност, равенство, достъпност, публичност и
прозрачност. Процедурата, касаеща приемането на нормативния административен
акт, е регламентирана императивно, за да се защити публичният интерес. В този смисъл е и практиката на ВАС, обективирана в решение № 2861 от
27.02.2014г. по адм.д. № 7179/2013г.; решение № 959 от 24.01.2017г. по адм. д.
№ 6752/2016г. на ВАС. Настоящия състав приема, че при пълно игнориране на така
разписаната процедура е взето решение № 36, обективирано в протокол № 3 от
29.03.2013г., с което решение ОбС-Радомир е приел на първо четене Наредба за
общинската собственост. По разбиранията на състава не може първо да приемеш
акт, а след това да предоставяш възможност на обществеността да прави „предложения
за изменения и допълнения“. Логиката на закона накратко е първо обявяваш
проект, на това което искаш да правиш, заедно с мотивите, които са довели до
това твое действие. Второ-предоставяш възможност на обществеността да направи
предложения и да изрази становище в законоустановения 14-дневен срок.
Трето-след изтичане на този срок и след като органът обсъди проекта и
постъпилите предложения и становища следва да приеме решение, с което да приеме
нормативния акт. В конкретния казус се е получило точно
обратното. Първо е приета Наредбата /не проект на наредба/, после е даден срок
за „изменения и допълнения на така приетата наредба“ и след това тази същата
наредба е приета с решение № 60 от 26.04.2013г.. Допустимо е между първо и
второ четене да постъпят възражения и становища, и същите да се разгледат,
обсъдят и приемат, но няма как този предоставен срок между двете четения да
замести императива на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и чл. 77 от АПК. Въз основа на
изложеното настоящия състав приема, че са налице съществени процесуални нарушения
на административнопроизводствените правила при приемане на наредбата и същите представляват
самостоятелно отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК.
По делото не се
представиха доказателства и за обнародването на Наредбата по начините, указани
в чл. 78, ал. 3 от АПК, чл. 37, ал. 3 от ЗНА и чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА. Волята
на законодателя е нормативните актове, приети от общинските съвети, да се
довеждат до знанието на гражданите на територията на съответната община.
Публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда правно
действие. Съгласно чл. 5, ал. 5, изр. 2 от Конституцията на РБ нормативните
актове влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е
определен друг срок. В този смисъл посочването на дата, от която
Наредбата влиза в сила, не е достатъчно да произведе правно действие. Не може
да се установи откога Наредбата има действие като нормативен административен
акт, тъй като по делото не се представиха доказателства относно обнародване в
печата и разгласяване по друг подходящ начин на територията на общината. До
обнародването му нормативният административен акт е „недовършен“. Обнародването
е елемент от предписаната от Конституцията и ЗНА, от АПК и ЗМСМА процедура по
издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и
неизвършването му е съществено нарушение на процесуалните правила, тъй като е
пречка за произвеждане правното действие на акта. Прилаган до датата на
обнародването необнародваният административен акт създава нежелана от правния
ред привидност, че има правно действие и валидно регулира обществените
отношения от съответната област. По делото липсват писмени доказателства
(протоколи) за качване/сваляне от таблото, съставени от служители в съответната
администрация към онзи момент. Няма доказателства за разгласяване на Наредбата
чрез средствата за масово осведомяване, каквото е изричното изискване на специалния
ЗМСМА. Няма данни и за датата на публикуване на Наредбата в Интернет. Без значение е фактът, че към настоящия
момент на интернет страницата на Община Радомир Наредбата е факт, тъй като по
делото няма представени доказателства за датата на нейното обнародване, вкл. и
по този начин към момента на приемането ѝ.
Въз основа на
изложеното се приема, че Наредбата и в частност протестираните разпоредби, са
издадени при съществени нарушения на административнопроизводствените правила,
действали към 26.04.2013г., което води до извод за тяхната незаконосъобразност.
Протестираните разпоредби на чл. 19, ал. 5 и чл. 23, ал. 2 от Наредбата; чл. 43,
ал. 6; чл. 63, ал. 3; чл. 115, ал. 2, в частите им, отнасящи се до предвиждано
заплащане на режийни разноски в размер на 2% от Наредбата; чл. 41, ал. 1; чл.
47, ал. 3; чл. 131, ал. 2 от Наредбата, и текста на чл. 48, ал. 7 от Наредбата
в частта относно предвижданото в текста „безсрочно“ учредяване на право на
строеж ще бъдат
отменени на основание чл. 146, т. 3 във вр. с чл. 196 от АПК.
Проверка за наличие на основания по чл. 146, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК.
Допуснатите
съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на
Наредбата са самостоятелно основание за отмяна на протестираните текстове.
Въпреки това съдът ще извърши проверка и за съответствие на оспорените
разпоредби с материалния закон.
Общинският
съвет, като орган на местно самоуправление (чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА) е овластен
да приема правни норми, отнасящи се до регулиране на обществените отношения в
съответната община във връзка с осъществяване на дейностите от местно значение,
както и на други дейности, определени със закон.
В изпълнение на
правомощията си по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА, съгласно чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА ОбС
приема правилници, наредби, решения, декларации и обръщения.
Наредбата е
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен (чл. 7 ал. 2 от ЗНА (ред.
ДВ, бр. 46 от 2007 г.).
Всеки общински
съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове
от по–висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение
(чл. 8 от ЗНА).
Съгласно чл. 10,
ал. 1 от ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не
с няколко нормативно актове от същата степен.
Според
разпоредбата на чл. 12 от ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само
материята, за която е предвидено той да бъде издаден.
В чл. 15 от ЗНА
е разписано, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията на РБ и
на другите нормативни актове от по-висока степен. Ако постановление, правилник,
наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен,
правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт, съгласно чл. 15,
ал. 3 от ЗНА.
Въз основа на тази
правна рамка, „уреждане“ на обществени
отношения с местно значение следва да се осъществява само в рамките на
предоставената от закона делегация или само по отношение на неуредените от
нормативните актове от по–висока степен обществени отношения.
Процесната наредбата
е издадена на основание законовата делегация на чл. 8, ал. 2 от ЗОС. В
приложимата му редакция текстът предвижда редът за придобиване на право на
собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под
наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на
кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на
кметските наместници, да се определят с наредба на общинския съвет при спазване
на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област.
1. По отношение протестираните
разпоредби на чл. 41, ал. 1;
чл. 47, ал. 3; чл. 131, ал. 2 от Наредбата, в частите им, отнасящи се до предвиждано заплащане на
режийни разноски в размер на 2% и чл. 43, ал. 6; чл. 63, ал. 3; чл. 115, ал. 2;
чл. 131, ал. 2 от Наредбата
Съгласно чл. 111
от ЗМДТ „по производствата за настаняване под наем, продажби, замени или
учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса.“
В чл. 6, ал. 1
от ЗМДТ са изброени местните такси. Съгласно ал. 2 на с. чл. „за всички услуги
и права, вкл. по ал. 3 (за ползването на общински тротоари, площади и улични
платна или части от тях като зони за платено паркиране), предоставяни от
Общината, с изключение на тези по ал. 1, общинският съвет определя цена.
Съгласно чл. 7,
ал. 1 от ЗМДТ местните такси се определят въз основа на необходимите
материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.
Според
разпоредбата на чл. 8, ал. 1, т. 1 от ЗМДТ, общинският съвет определя размера
на таксите при спазване на принципа за възстановяване на пълните разходи на
общината по предоставяне на услугата.
Съгласно §1, т.
15 от ДР на ЗМДТ "пълните разходи" включват всички разходи на
общината по предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за
работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на
таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата,
определени конкретно от общинския съвет.“
Съгласно чл. 9
на ЗМДТ, общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги.
На основание тези
законови разпоредби съставът прави следните правни изводи във връзка с
приложимия материален закон по отношение протестираните разпоредби на чл. 41,
ал. 1; чл. 43, ал. 6; чл. 47, ал. 3; чл. 63, ал. 3; чл. 115, ал. 2; чл. 131,
ал. 2 от Наредбата, в частите им, отнасящи се до предвиждано заплащане на режийни
разноски в размер на 2%:
Оспорената
разпоредба на чл. 41, ал. 1 от Наредбата
гласи: „При разпореждане с имоти - частна общинска собственост,
приобретателите заплащат на Община Радомир режийни разноски в размер на 2%,
изчислени върху стойността на: 1. имота, предмет на продажбата; 2. ограниченото
вещно право, което се учредява; 3. по-скъпия имот при замяна; 4. реалния дял,
който се получава при делба.
Оспорената
разпоредба на чл. 43, ал. 6, изр. първо,
предл. първо от Наредбата гласи: „В едномесечен срок от влизане в сила на
заповедта (по ал. 5), се заплаща цената по сделката и 2% режийни разноски…“.
Оспорването е в частта 2% режийни разноски.
Оспорената
разпоредба на чл. 47, ал. 3 от Наредбата
е със съдържание: “
За сделките по чл. 15, ал. 3 и чл. 17, ал. 3 от Закона
за устройство на територията се събират от приобретателя и 2% режийни
разноски.“
В чл. 63, ал. 3 от Наредбата е разписано:
„Купувачът заплаща и 2% режийни разноски и данък за придобиване върху цената по
ал. 2.“ Оспорването е в частта 2% режийни разноски.
В чл. 115, ал. 2 от Наредбата е записано:
„Купувачът заплаща 2% режийни разноски върху цената по посочената в тръжната
документация банкова сметка (***), както и всички данъци по придобиване на
имота.“ Оспорването е в частта 2% режийни разноски.
Според чл. 131, ал. 2 от Наредбата „Купувачът
заплаща и 2% режийни разноски върху цената по посочената в конкурсната
документация банкова сметка.“
***ържа легално
определение на понятието "режийни разноски". Съществува нормативна
уредба, уреждаща заплащането на режийни разноски, но такова е заплащането,
предвидено в чл. 57, ал.1 от Правилника за прилагане на Закона за държавната
собственост (ППЗДС) по отношение управлението и разпореждането с държавни
имоти. Нито един закон обаче, регламентиращ управлението и разпореждането с общински
имоти, не предвижда правомощие за общинските съвети да определят размер и да
изискват заплащане конкретно и само на режийни разноски. В тази връзка в чл.
111 от ЗМДТ е предвидено, че по производствата за настаняване под наем,
продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса.
В чл. 6, ал. 1, б. „а“ - „к“ изчерпателно са установени видовете такси, които
Общината може да събира. Сред тях не е посочена отделна такса за режийни
разноски. Извън изброените в чл. 6, ал. 1 от ЗМДТ услуги и права остават онези,
за които не се заплаща такса, като за тях общинския съвет определя цена,
съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ. Както такса, така и цена, се дължи винаги срещу
предоставени от Общината услуги или права. От друга страна, съгласно чл. 8, ал.
1, т. 1 от ЗМДТ общинският съвет определя размера на таксите при спазване на
принципа за възстановяване на пълните разходи на Общината по предоставяне на
услугата. Тези разходи (пълните) са изчерпателно изброени в §1, т. 15 от ЗМДТ, като
в тях са включени и режийните разходи. От това на свой ред следва, че съгласно
предписанието на нормативните разпоредби от по-висока степен режийните разноски
не могат да формират самостоятелна такса, тъй като са част от таксата,
включваща пълните разходи по предоставяне на услуга, вкл. що се отнася до управлението и разпореждането
с общински имоти, т. е. не могат да се събират отделно от таксата, определяема
императивно по реда на чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ във вр. с §1, т. 15 от ДР на ЗМДТ.
В тази връзка режийните разноски, част от таксата по предоставянето на услуги,
вкл. що се отнася до производствата, свързани с управлението и разпореждането с
общински имоти, е недопустимо да се събират паралелно и под формата на цена (въпреки,
че от оспорената разпоредба не става ясно какви по вид са тези разноски – такса
или цена и срещу каква конкретно услуга или право се дължат). Избрал да отдели
режийните разноски в отделно задължение за плащане, ОбС-Радомир е създал нормативни
разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висока степен - ЗМДТ, с
което е нарушил разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗНА. С подзаконов нормативен
акт, при наличие на изрична законова уредба, е недопустимо да се създават
императивни норми.
Също така ще се посочи, че съгласно чл. 9 от ЗМДТ общинските съвети приемат
наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Налице
е изрична законова делегация за приемане
на специален подзаконов нормативен акт, отнасящ се именно до местните такси и
цени на услугите на територията на съответната Община. Такава Наредба за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги (НОАМТЦУ) на територията на община Радомир е приета, видно от интернет страницата
на институцията и в нея в чл. 29 е регламентирано, че приобретателите
при продажби, замени или учредяване на възмездни вещни права върху общински
имоти заплащат 2 % режийни разноски. Недопустимо е същите обществени отношения да са
предмет и на друг подзаконов нормативен акт, приет освен това и по делегацията
на различен нормативен текст, в случая чл. 8, ал. 2 от ЗОС, който не делегира
правомощие на ОбС да урежда на местно ниво обществени отношения извън тези,
отнасящи се до: 1. реда за придобиването на право на собственост, на 2.
ограничени вещни права, 3. предоставянето за управление и 4. под наем, 5.
разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, и 6. правомощията на
кмета на общината. Съгласно разпоредбата на чл. 10, ал. 1 от ЗНА обществени
отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни
акта от същата степен. С оглед на това процесната Наредба, и в частност оспорените нейни разпоредби, не може да
напусне рамката на конкретно посочените в чл. 8, ал. 2 от ЗОС обществени отношения
подлежащи на регламентация и да разпише свои правила в материя, която се
регламнтира от друг закон.
Въз основа на
изложеното се приема, че разпоредбите на чл. 41, ал. 1; чл. 47, ал. 3; чл. 131,
ал. 2 от Наредбата, регламентиращи изцяло заплащането на режийни разноски
в размер на 2% и чл. 43, ал. 6; чл. 63, ал. 3; чл. 115, ал. 2; чл. 131, ал. 2
от Наредбата, в частите им „режийни разноски в размер на 2%“ от Наредбата,
предмет на протеста, са издадени в нарушение и на материалния закон. Тези
разпоредби на Наредбата от една страна уреждат обществени отношения вече уредени с
нормативен акт (НОАМТЦУ) от същата степен, издаден по законовата делегация на
нормативен акт от по-висока степен-ЗМДТ, а от друга влизат в противоречие и с
разпоредба на нормативен акт от по-висока степен - ЗОС, който изрично указва
какво да е приложното поле на Наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС. Нарушени са чл.
8, чл. 10, ал. 1, чл. 12 и чл. 15 от ЗНА, което води до извод за
незаконосъобразност на протестираните разпоредби и същите и на основание чл.
146, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК ще бъдат отменени.
2. По отношение протестираната
разпоредба на чл. 19, ал. 5 от Наредбата
Разпоредбата на чл.
19, ал. 5 от Наредбата е със съдържание: „Части от имоти
публична общинска собственост, предназначени за културни, образователни и
обществени прояви могат да бъдат отдавани за почасово ползване от лицата, които
управляват имота, след съгласуване с кмета на общината или оправомощено от него
лице, по цени определени със заповед на кмета на общината.“
Тази алинея е част
от разпоредбата на чл. 19 от наредбата. В чл. 19 е разписано, че ОбС-Радомир предоставя за
управление имотите и вещите –общинска собственост, предназначени за здравни,
културни, образователни и социални мероприятия от общинско значение на
съответните специализирани предприятия,
звена и юридически лица на общинска бюджетна издръжка.
Съгласно чл. 12
от ЗОС имотите и вещите – общинска
собственост, се предоставят безвъзмездно за управление на юридически лица и
звена на общинска бюджетна издръжка.
В чл. 14, ал. 1
от ЗОС се предвижда, че свободни нежилищни имоти – частна общинска собственост,
които не са необходими за нуждите на органите на Общината или на ЮЛ на бюджетна
издръжка, могат да се отдават под наем на трети лица.
Съгласно чл. 14,
ал. 2 от ЗОС „отдаването под наем на имоти по ал. 1 (частна общинска
собственост) се извършва от кмета на общината след провеждане на публичен търг
или публично оповестен конкурс, освен ако в закон е предвидено предоставянето
под наем да се извършва без търг или конкурс или е определен друг ред. Въз
основа на резултатите от търга или конкурса се сключва договор за наем от кмета
на общината или от оправомощено от него длъжностно лице.“
Отдаване под
наем без търг или конкурс и по ред,
определен в Наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС, се предвижда в чл. 14, ал. 4 и 5
и 6 от ЗОС – само за свободни нежилищни имоти – но отново частна (не публична!) общинска собственост. Отдаването под
наем в тези случаи се извършва съответно: 1. от кмета на общината - за нуждите
на общинските ръководства на политическите партии, отговарящи на условията по
ЗПП и за нуждите на общинските ръководства на синдикалните организации; 2. с
решение на ОбС - за здравни, образователни и социални дейности за задоволяване
нуждите на населението, както и на ЮЛНЦ, осъществяващи дейност в обществена
полза, като въз основа на решението на ОбС се сключва договор за наем от кмета
на Общината или оправомощено от него длъжностно лице.
Предвижданите
изключения не се отнасят до свободните
имоти или части от тях – публична общинска собственост. По отношение свободните имоти или части от
тях – публична общинска собственост, разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС
предвижда възможност за отдаване под наем изрично по реда на ал. 2 от чл. 14 (от
кмета на общината след провеждане на публичен търг или публично оповестен
конкурс), като изрично и без изключения предвижда, че за това е необходимо и решение
на ОбС. Второто изречение на чл. 14, ал. 7 от ЗОС съдържа и допълнително
условие за отдаване под наем на части от имоти – публична общинска собственост,
предоставени за управление по реда на чл. 12 от ЗОС, а именно – да не се
възпрепятства осъществяването на дейностите, за които съответният имот е
предоставен за управление.
Не на последно
място, съгласно чл. 14, ал. 8 от ЗОС наемните цени, се определят от ОбС.
Изхождайки от
тези законови разпоредби, настоящият
състав счита, че няма правна възможност за регламентиране от страна на ОбС на
отдаването под наем на имоти - публична общинска собственост или части от тях,
включително свободни части от имоти – публична общинска собственост,
предоставени за управление по реда на чл. 12 от ЗОС, да се извършва по ред,
различен от реда на чл. 14, ал. 2 от ЗОС или както в случая - да могат бъдат
отдавани за почасово ползване от лицата, които управляват имота, след
съгласуване с кмета на общината или оправомощено от него лице, и то по цени
определени със заповед на кмета на общината. Последното е в пълно противоречие и с разпоредбата на чл.
14, ал. 8 от ЗОС.
Въз основа на изложеното
извода е, че протестираният текст на чл. 19, ал. 5 от Наредбата противоречи на
норми от по-висок ранг, като урежда обществени отношения вече регламентирани от
нормативен акт от по-висока степен. В случая на ОбС е делегирано да определи
реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за
предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи -
общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, като изрично е
указано, че това следва да стане при спазване на разпоредбите на Закона за
общинската собственост и на специалните закони в тази област. Разпоредбата е
издадена в нарушение на материалния закон, тъй като урежда обществени отношения
вече уредени с нормативен акт от по-висока степен (ЗОС). В този смисъл
допуснато е и противоречие с разпоредба на нормативен акт от по-висока степен -
ЗОС, който изрично указва какво да е приложното поле на Наредбата по чл. 8, ал.
2. Нарушени са чл. 8 и чл. 15 от ЗНА, което води до извод за
незаконосъобразност на протестираната разпоредба, поради което същата и на
основание чл. 146, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК ще бъде отменена.
3. По отношение протестираната разпоредба на чл. 23, ал. 2 от Наредбата
С разпоредбата
на чл. 23, ал. 2 от Наредбата, ОбС –
Радомир разписва, че:
„Свободни имоти или части от тях–публична общинска
собственост, с изключение на обектите подлежащи на концесиониране, могат да се
отдават под наем при условията и по реда на чл. 23, ал. 1, след решение на
Общинския съвет.“
На първо място
съставът не споделя част от мотивите, изложени в протеста, що се отнася до
изложеното, че ал. 2 е „излишна“, тъй като ал. 1 „разглежда свободните имоти“,
а ал. 2 „частите от тях“. Ал. 1 на чл. 23 от Наредбата се отнася до имотите – частна
общинска собственост, докато алинея 2 маркира имоти или части от тях–публична
общинска собственост. В този смисъл, ако се абстрахираме от доводите по-долу,
би било невъзможно „обединяване“ на двете разпоредби.
Основателно
е обаче посоченото в протеста, че отдаването под наем на свободни имоти или
части от тях–публична общинска собственост вече е регламентирано с разпоредбата
на чл. 14, ал. 7 от ЗОС – извършва се по реда на ал. 2 на с. чл. и след решение
на ОбС. Тези разпоредби се обсъдиха в
горния параграф на настоящото решение. В този смисъл разпоредбата на чл. 23,
ал. 2 от Наредбата (както и ал. 1 и ал. 3 – но това се отбелязава само за
правна издържаност на решението) урежда вече уредени с нормативен акт от
по-висока степен – ЗОС, обществени отношения. На ОбС е делегирано да определи
реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за
предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи -
общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, като изрично е
указано, че това следва да стане при спазване на разпоредбите на този закон и
на специалните закони в тази област. С оглед изложеното нарушена е разпоредбата
на чл. 8 от ЗНА. Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. Общото и абстрактно правило за поведение е
установено от законовата разпоредба-чл. 14, ал. 7 от ЗОС, която първично
регламентира процесните правоотношения. Нормата от наредбата само повтаря,
изцяло преписва вече установеното в закона общо правило за поведение.
Законовата норма не съдържа делегация за първично уреждане на процесните
правоотношения, а ясно и недвусмислено сама ги регулира. Член 23, ал. 2 от
Наредбата е проява на трайно установената в позитивното ни право практика на
повтаряне на законови норми в подзаконов нормативен акт, но това е действие без
правни последици, защото повторената в подзаконовия нормативен акт законова
правна норма нито става подзаконова, нито първично регулира обществените отношения.
Възпроизвеждане на разпоредби на закона е допустимо само по изключение, като
изключение в случая не се наблюдава и не е налице необходимост от преписването
на закона. С оглед на изложеното разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от
наредбата е незаконосъобразна и на
основание чл. 146, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК ще се отмени.
4.
По отношение протестираната разпоредба на чл. 48, ал. 7 от Наредбата в
частта относно предвижданото в текста „безсрочно“ учредяване на право на
строеж.
С разпоредбата
на чл. 48, ал. 7 от Наредбата, ОбС – Радомир е приел, че: „правото на строеж се
учредява възмездно или безвъзмездно, срочно или безсрочно“. В случая се иска отмяна на думата безсрочно. Протестът е мотивиран с това, че „безсрочността“
е в противоречие с разпоредбата на чл. 67, ал. 1 от Закона за собствеността
(ЗС). Съгласно този текст „правото да се построи сграда върху чужда земя (чл.
63, ал. 1) се погасява в полза на собственика на земята по давност, ако не се
упражни в продължение на 5 години.“
Оспорената разпоредба на чл. 48, ал. 7 от Наредбата, предвиждаща право на строеж
да се учредява безсрочно е материално законосъобразна. Този текст, по конкретно
думата „безсрочно“ не противоречи на чл. 67 от Закона за собствеността, съгласно който правото да
се построи сграда върху чужда земя се погасява в полза на собственика на земята
по давност, ако не се упражни в продължение на 5 години. Следва да се посочи, че оспорения текст от общинската наредба е приет въз основа на правилото по чл. 37, ал.3
от Закона за общинската собственост и не касае погасяване на учреденото право
на строеж, в случай, че то не бъде упражнено в рамките на пет годишен срок, а
се отнася до възможността, предвидена в чл. 65 от Закона за собствеността и в
чл. 37, ал. 3 от Закона за общинската собственост, правото на строеж, трансформирано в
право на собственост върху построения обект, да бъде учредено безсрочно или за
определен срок.
Съгласно чл. 65 от Закона за собствеността,
когато правото на собственост върху постройката е установено със срок, след
изтичането на срока собствеността върху сградата преминава безвъзмездно върху
собственика на земята. В чл. 37, ал. 3 от Закона за общинската собственост също
е предвидена възможността общината, чрез решение на общинския съвет, да учреди
срочно право на строеж. Нормата гласи, че когато правото на строеж е учредено
за определен срок, след изтичането на срока, за който то е учредено, общината
придобива безвъзмездно собствеността на построения обект.
Цитираните разпоредби визират реализирано
/осъществено/ право на строеж /изградена постройка/, но с ограничено със срок
право на суперфициара върху построения обект, с цел след изтичане на срока
собствеността върху построения обект да премине върху собственика на земята. При това положение няма спор, че правото на строеж може да бъде учредено и като безсрочно като при него суперфициарът
запазва собствеността върху построеното.
С оспорената разпоредба на чл. 48, ал. 7 от Наредбата е предвидена и тази възможност-да се учреди
безсрочно право на строеж, какъвто е класическият случай на суперфицията. Предвидено е и същото да бъде ограничено със срок, след изтичане на който собствеността
върху построеното да премине в патримониума на собственика на земята, т.е. на
общината. Както учредяването на право на строеж за определен срок ( чл. 37, ал. 3 от ЗОбС и чл. 65 от ЗС), така и учредяването на безсрочно право на строеж
( по арг. на чл. 65 от ЗС), са две възможности, предвидени в Закона за
собствеността и в Закона за общинската собственост. И именно тези две правни
възможности по същия начин са пренесени и в общинската наредба с текста на чл. 48, ал. 7. Затова учредяването на
"безсрочно" право на строеж не означава, че същото може да бъде
реализирано без ограничение във времето, каквато е идеята на
протестиращия. Смисълът на
"безсрочно" учреденото право на строеж е във възможността
суперфициарът да придобие собствеността върху построеното, стига строежът да
бъде реализиран в рамките на 5-годишния срок по чл. 67 от ЗС. С оглед тези
съображения чл. 48, ал. 7, относно думата „безсрочно“ от Наредбата е материално законосъобразна, но тази разпоредба се отменя в условията на чл. 146, т. 3 от
АПК.
По изложените
съображения съдът намира протеста за основателен. Разпоредбите на чл. 19, ал. 5; чл. 23, ал. 2; чл. 43, ал. 6, в частта,
относно 2% режийни разноски; чл. 63, ал. 3, в частта, относно 2% режийни
разноски; чл. 115, ал. 2 , в частта, относно 2% режийни разноски; чл. 41, ал. 1; чл. 47, ал. 3; чл. 131, ал. 2 и
чл. 48, ал. 7, относно думата
„безсрочно“ от Наредба за общинската собственост на Община Радомир, приета с
решение № 60 от 26.04.2013г. на Общински съвет (ОбС) – Радомир, ще бъдат
отменени като незаконосъобразни поради приемането им при съществени процесуални
нарушения и в противоречие с материалния закон.
С
оглед изхода на делото, на основание чл.
143, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство във връзка с
препращащата норма на чл. 196
от АПК, ответникът следва да заплати на Окръжна прокуратура- Перник
направените по делото разноски. Същите са своевременно поискани и доказани по
размер. Представляват 20.00 лв. (двадесет лева) платена такса за обнародване на
оспорването в Държавен вестник.
Мотивиран
така и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, състав при Административен съд-Перник
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
разпоредбите на чл. 19, ал. 5; чл. 23, ал. 2; чл. 43, ал. 6, в частта, относно
2% режийни разноски; чл. 63, ал. 3, в частта, относно 2% режийни разноски; чл.
115, ал. 2 , в частта, относно 2% режийни разноски; чл. 41, ал. 1; чл. 47, ал. 3; чл. 131, ал. 2
и чл. 48, ал. 7, относно думата „безсрочно“
от Наредба за общинската собственост на Община Радомир.
ОСЪЖДА
Общински съвет Радомир да заплати на Окръжна прокуратура - Перник разноски по
делото в размер на 20.00 (двадесет)
лева.
Решението
може да се обжалва пред Върховния административен съд на Република
България в 14-дневен срок от
съобщаването му.
СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА на решението на основание чл. 194 от АПК, във връзка
с чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА, да бъде обнародвано от Общински съвет-Радомир, по
реда по който следва да се обнародват приетите от него подзаконови нормативни
актове, а именно: чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет
страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в чл. 21, ал. 3 от
ЗМСМА.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/
ЧЛЕНОВЕ: 1./п/
2./п/