Р Е Ш Е Н И Е
№341
гр. Перник, 01. 10. 2018г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Перник, касационен
състав, в публично съдебно заседание на дванадесети септември през две хиляди и
осемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВАЙЛО
ИВАНОВ
ЧЛЕНОВЕ: СЛАВА
ГЕОРГИЕВА
ЛЮБОМИР ЛУКАНОВ
при
секретар А. М. и с участието на прокурора Николай Цветков от Окръжна
прокуратура Перник, като разгледа докладваното от съдия Луканов административно
дело № 310/2018 г., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на Дял трети, Глава десета, Раздел ІІІ от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Перник
против разпоредбите на чл. 3, ал. 1; чл. 7; чл. 8; ал. 1, 2 и 3; чл. 9, ал. 1 и
2 и чл. 10 от Наредбата за регистрация, стопанисване и контрол на кучета на
територията на община Трън (по-нататък Наредбата), приета с решение № 15 от 20.03.2002
г. на Общински съвет Трън, взето по протокол № 3 от редовно заседание на
Общински съвет (ОбС) Трън, проведено на 20.03.2002 г.
Протестираните подзаконови нормативни текстове имат следното
съдържание: чл. 3, ал. 1 - Собствениците на кучета са задължени да ги
регистрират в срок не повече от навършване на 3-месечна възраст, а за
новозакупените не повече от 30 дни; чл. 7 - Собствениците на кучета заплащат
годишен данък, чийто размер се определя от общинския съвет съгласно ЗМДТ и се
актуализира при необходимост; чл. 8, ал. 1, 2 и 3 – От данъци се освобождават:
1. Кучетата на инвалидите и слепите. 2. Ловните кучета и кучетата, които се
използват за опазване на стопанските обекти; 3. Кучета, които се използват за
опазване на стадата (но не повече от две кучета на стадо); чл. 9, ал. 1 и 2 –
1. Данъкът се заплаща в срок до 31-ви март на годината, за която се отнася или
при регистрацията срещу оформен имунизационен картон. 2. За кучета, придобити
през текущата година, данъкът се заплаща в размер на 1/12 от годишния размер за
всеки месец до края на годината, включително и за месеца на придобиването; чл.
10 – Срещу платен данък данъчните служби поставят в здравния паспорт печат с
регистрационния номер.
Прокуратурата поддържа, че протестираните текстове противоречат на
разпоредбите съответно: чл. 3, ал. 1 от Наредбата е в противоречие на чл. 37, ал.
1, 2 и 3 от Закона за защита на животните, и чл. 174, ал. 1-4 от Закона за
ветеринарномедицинската дейност (ЗВД); чл. 7, чл. 8, ал. 1, 2 и 3, чл. 9, ал. 1
и 2 и чл. 10 от Наредбата противоречат на чл. 116, ал. 1 от ЗМДТ, чл. 175, ал.
1 от ЗВД и чл. 175, ал. 2 от ЗМДТ. Иска се заличаване/отмяна на разпоредбите на
чл. 3, ал. 1, чл. 7, чл. 8, ал. 1, 2 и 3, чл. 9, ал. 1 и 2 и чл. 10 от Наредбата
поради материалната им незаконосъобразност.
В открито съдебно заседание вносителят на протеста го поддържа и
пледира атакуваните разпоредби да се отменят като незаконосъобразни. Не сочи
доказателства и претендира разноски.
Ответникът по протеста – Общински съвет Трън, редовно призован, в
проведеното открито съдебно заседание не изпраща процесуален представител и не
взема становище по подадения протест. Представя административната преписка по
издаването на Наредбата.
Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на чл. 181, ал.
1 и ал. 2, във връзка с чл. 188 от АПК. По делото не са встъпили заинтересовани
страни по смисъла на чл. 189, ал. 2 от АПК.
Прокурорът от Окръжна прокуратура Перник дава заключение за
основателност на протеста по изложените в него съображения.
Административен съд Перник, в тричленен състав, като обсъди
събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, приема за
установено следното:
І. По допустимостта на протеста съдът приема следното:
Наредбата е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от
компетентността на Общинския съвет, като орган на местната власт и местното
самоуправление. С него се уреждат, съобразно нормативните актове от по-висока
степен, обществени отношения с местно значение при условия и граници,
определени от закона, чието приложение се детайлизира. Редът за издаване на
нормативни административни актове е регламентиран в чл. 75-80 от АПК, а за
неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове (ЗНА)
по аргумент на чл. 80 от АПК.
Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да
подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, а според чл. 187, ал. 1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето. Следва, че упражняването на това правомощие не е обвързано с
преклузивен срок.
С оглед задължителните указания дадени с Тълкувателно решение №
4/16.07.2009 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2009 г., съдът приема, че и протестът за
отмяна на нормативни административни актове на местните органи за власт и
управление, подаден от прокурор в Окръжна прокуратура, е процесуално допустим.
В този аспект прокурорът при Окръжна прокуратура Перник притежава процесуалната
легитимация за оспорване на Наредбата за регистрация, стопанисване и контрол на
кучета на територията на община Трън, тъй като съгласно чл. 16, ал. 1, т. 1 от
АПК, във вр. с чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България прокурорът
следи за спазване на законността в административния процес, като предприема
действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове;
започва или встъпва във вече образувани производства, когато прецени, че това
се налага от важен държавен или обществен интерес.
С оглед изложеното следва, че протестът е процесуално допустим,
като подаден срещу акт, подлежащ на оспорване по съдебен ред, от процесуално
легитимен субект и пред компетентен да го разгледа съд.
След внасяне на протеста не са предприемани действия по промяна на
атакуваните текстове.
ІІ. По основателността
на протеста съдът приема следното:
Протестът е изцяло
основателен.
Оспорените
текстове са част от Наредбата за регистрация, стопанисване и контрол на кучета
на територията на община Трън, приета с решение № 15 от 20.03.2002 г. на
Общински съвет Трън, взето по протокол № 3 от редовно заседание на Общински
съвет Трън, проведено на 20.03.2002 г.
От
представената по делото административна преписка по приемане на Наредбата се
установява следното:
С докладна записка вх. № 23
от 19.03.2002 г. (лист 33 от делото) кметът на община Трън е внесъл предложение
ОбС Трън да вземе решение за приемане на Наредба за регистрация, стопанисване и
контрол на кучета на територията на община Трън. Докладната записка съдържа
мотиви в смисъл, че нарасналият брой на безстопанствените кучета на територията
на града и селата създава сериозни проблеми за населението и особено децата,
което е причина за приемане на предлаганата наредба. От
протокол № 3 от редовно заседание на Общински съвет
Трън, проведено на 20.03.2002 г. се установява, че решение № 15 е прието с 10
гласа „за“ от общо 13 съветници (лист 32 от
делото).
Други
доказателства не са сочени от страните.
Приетите писмени
доказателства, представляващи административната преписка, не се оспорват от
страните и въз основа на тях съдът счита за установена фактическата обстановка
по спора.
При така
установените факти, настоящият съдебен състав на Административен съд Перник,
като извърши по реда на чл. 196, във връзка с чл. 168, ал. 1 от АПК цялостна
проверка за законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт на
всички основания по чл. 146 от АПК, достигна до следните правни изводи:
Предмет на съдебен
контрол за законосъобразност са разпоредбите на чл. 3, ал. 1, чл. 7, чл. 8, ал. 1, 2
и 3, чл. 9, ал. 1 и 2 и чл. 10 от Наредбата за регистрация, стопанисване и
контрол на кучета на територията на община Трън, приета с решение № 15 от 20.03.2002
г. на Общински съвет Трън, взето по протокол № 3 от редовно заседание на
Общински съвет Трън, проведено на 20.03.2002 г.
1. Относно компетентност
на издателя на нормативния акт, от който част са и протестираните разпоредби,
съдът приема следното:
Общинските съвети, като
органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават
самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в
тяхната компетентност. В изпълнение на предоставените им правомощия същите са
овластени да издават нормативни актове, с които да уреждат, съобразно
нормативни актове от по-висока степен, обществените отношения с местно значение
(по аргумент от чл. 76, ал. 3 от АПК, във вр. с чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от
ЗМСМА). От посочената правна рамка се извежда правомощието на общинския съвет,
като орган на местното самоуправление, да приеме наредба с местно значение,
която регламентира регистрацията, стопанисването и контрола на кучетата на
територията на общината. Предвид изложеното Наредбата и в частност оспорените
разпоредби са издадена от надлежен орган Общински съвет Трън и в кръга на
неговата компетентност. Следва, че не е налице основание по чл. 146, т. 1, във
връзка с чл. 196 от АПК за отмяна на протестираните разпоредби на нормативния
административен акт.
2. Относно
формална законосъобразност на оспорения нормативен административен акт, в
частност конкретно оспорените разпоредби, съдът приема следното:
Като
структура, форма и значение на съдържанието, Наредбата отговаря на изискванията
на чл. 9 от ЗНА, във вр. с чл. 24 - 28 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за
прилагане на ЗНА. Спазена е изискуемата от закона писмена форма. При приемането
на Наредбата са съобразени изискванията на чл. 24, ал. 1 от Указ № 883 от
24.04.1974 (ред. към 20.03.2002 г.) за наименованието на акта – посочен е видът
на акта (Наредба) и е определен главният му предмет (регистрацията,
стопанисването и контрола на кучетата на територията на община Трън). В
Наредбата е посочено правното основание за издаването ѝ (чл. 22 от ЗМСМА
и на ЗМДТ и ЗВМД), съгласно изискването на чл. 43 от Указ №883 от 24.04.1974
година. Като структура, форма и обозначение на съдържанието Наредбата отговаря
на изискванията на ЗНА
и Указа за неговото прилагане. Не е съобразено изискването на чл. 24, ал. 2 от
Указ №883 от 24.04.1974 г. за номериране на акта. Последното е порок на формата,
който съдът приема за несъществен и въз основа на него не може да се обоснове извод
за отмяна по чл. 146, т. 2 от АПК, във връзка с чл. 196 от АПК.
3. Относно процесуалната
законосъобразност на Наредбата, съдът приема следното:
Правилата за издаване на
нормативни административни актове са правно уредени в чл. 26 - чл. 28 от ЗНА и
чл. 75 - чл. 80 от АПК.
Съгласно изискванията на
чл. 27 от ЗМСМА (Изм. и доп. - ДВ, бр. 69 от 1999 г.) заседанията на общинския
съвет са законни, ако присъстват повече от половината от общия брой на
съветниците (ал. 2), решенията се вземат с явно гласуване (ако съветът не реши
да бъде тайно) и с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници
(ал. 3). Съгласно чл. 29 от ЗМСМА за всяко заседание на ОбС се води протокол.
Съгласно чл. 5, ал. 5 от
Конституцията на РБ всички нормативни актове се публикуват, като влизат в сила
три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Това
изискване е инкорпорирано и в чл. 78, ал. 3 от АПК и чл. 37, ал. 2 от ЗНА (в
приложимата редакция). Съгласно последната разпоредба нормативните актове на
народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин в
района на съвета.
По делото не се
представиха доказателства, които да удостоверяват публикуване на Наредбата в
печата или разгласяване по друг начин в района на съвета, каквото е изискването
на чл. 37, ал. 2 от ЗНА. При липсата на доказателства за изпълнение на това
законово изискване от органа, съдът приема, че на заинтересованите лица не е предоставена
възможност да се запознаят с приетата Наредба на 20.03.2002 г. от Общински
съвет Трън. Съгласно чл. 5, ал. 5, изр. 2 от Конституцията на Република
България нормативните актове влизат в сила три дни след обнародването им, освен
когато в тях е определен друг срок. В този смисъл посочването на дата, от която
Наредбата влиза в сила, не е достатъчно същата да произведе правно действие. Не
може да се установи от кой момент Наредбата има действие като нормативен
административен акт, тъй като по делото не се представиха доказателства относно
обнародване в печата и разгласяване по друг подходящ начин на територията на
общината. До обнародването му нормативният административен акт е „недовършен“.
Обнародването е елемент от предписаната от Конституцията, ЗНА и ЗМСМА процедура
по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и
неизвършването му е съществено нарушение на процесуалните правила, тъй като е
пречка за произвеждане правното действие на акта. Прилаган до датата на
обнародването необнародваният административен акт създава нежелана от правния
ред привидност, че има правно действие и валидно регулира обществените
отношения от съответната област. Няма доказателства за разгласяване на
Наредбата и чрез средствата за масово осведомяване, каквото е изричното
изискване на специалния ЗМСМА. Допуснатото нарушение на
административнопроизводствените правила е съществено и представлява
самостоятелно отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК.
По изложените съображения
съдът приема, че Наредбата и в частност оспорените разпоредби на чл. 3, ал. 1; чл. 7; чл. 8; ал. 1, 2 и 3; чл. 9, ал. 1 и
2 и чл. 10, са издадени при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, действали към 20.03.2002 г., който порок
води до извод за незаконосъобразност. Изложеното е основание за отмяна на
разпоредбите на чл. 3, ал. 1; чл. 7; чл. 8; ал. 1, 2
и 3; чл. 9, ал. 1 и 2 и чл. 10 от Наредбата (съдът е обвързан от рамките
на протеста) на основание чл. 146, т. 3, във вр. с чл. 196 от АПК.
4. Независимо от извода
за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила
при издаване на Наредбата, което е самостоятелно основание за отмяна на
оспорените текстове на административния акт, предвид доводите, изложени в
протеста на Окръжна прокуратура Перник и на основание чл. 168, ал. 1, във
връзка с чл. 146, т. 4, във връзка с чл. 196 от АПК, следва да се извърши
проверка и за съответствие на оспорената разпоредба с материалния закон.
Общинският съвет, като
орган на местно самоуправление (чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА) е овластен да приема
правни норми, отнасящи се до регулиране на обществените отношения в съответната
община във връзка с осъществяване на дейностите от местно значение, както и на
други дейности, определени със закон.
Наредбата е нормативен
акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на
нормативен акт от по-висока степен (чл. 7 ал. 2 от ЗНА. Всеки общински съвет
може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по –
висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение (чл. 8 от
ЗНА).
Съгласно чл. 10, ал. 1 от
ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с
няколко нормативно актове от същата степен.
Според разпоредбата на
чл. 12 от ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за
която е предвидено той да бъде издаден.
В чл. 15 от ЗНА е предвидено,
че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията на Република
България и на другите нормативни актове от по-висока степен. Съгласно чл. 15,
ал. 3 от ЗНА ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат
на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат
по-високия по степен акт (ред. към 26.08.2008 г. - ДВ, бр. 46 от 2007 г.). Тази
норма макар и да не е уреждала обществените отношения към момента на приемане
на оспорените текстове от Наредбата, следва да бъде съобразена, тъй като е
действаща законова норма при предявяване на протеста. Следователно извършеното
„уреждане“ на обществени отношения с местно значение следва да се осъществява
само в рамките на предоставената от закона делегация и само по отношение на
неуредените от нормативните актове от по – висока степен обществени отношения.
Съдът приема, че
разпоредба на чл. 3, ал. 1 от Наредбата е в противоречие с действаща законова
правна рамка. В ЗВД,
Раздел VI озаглавен „Домашни любимци и кучета за служебни,
ловни и други цели“, е регламентиран редът, по който се извършва регистрацията
на кучета. В чл. 174 от ЗВД е предвидено собствениците на кучета, навършили 6 -
седмична възраст, да ги представят на ветеринарен лекар, който упражнява
ветеринарномедицинска практика, за издаване на паспорт по образец, ваксинация и
обезпаразитяване (ал.1); при навършване на 4 - месечна възраст или в 7-дневен
срок от придобиване на куче над тази възраст собственикът регистрира кучето при ветеринарен лекар (ал.2);, при регистрация на
кучето ветеринарният лекар поставя микрочип, отговарящ на стандарт ISO 11784 и
въвежда данните в Интегрираната информационна система на БАБХ (ал.3) и
ветеринарният лекар изпраща ежемесечно данните от ветеринарномедицинския
паспорт на всяко регистрирано куче в ОДБХ и в съответната община (ал.4). Следва,
че законодателят изчерпателно е посочил чие е задължението за издаване на
паспорт, ваксинация и обезпаразитяване, както и е установил чии са
административните задължения за тези дейности. Видно е, че оспорената норма от
Наредбата регламентира, в несъответствие със законовата норма, различна възраст
на кучето, след навършване на която същото следва да се регистрира – нормата на
закона регламентира навършване на 4 - месечна възраст, докато в Наредбата тази
възраст е навършване на 3 месеца. Освен изложеното, в законовата норма е
регламентиран изрично 7 - дневен срок от придобиването, за регистриране на
куче, което е навършило 4 - месечна възраст, докато в протестирания чл. 3, ал.1
на Наредбата, в несъответствие със законовата норма, е предвиден срок не повече
от 30 дни от придобиване на куче и то без да е регламентира възрастта на
същото. Следва, че в нарушение на правилото на чл. 8
от ЗНА - обществените отношения с местно значение да бъдат
уреждани съобразно нормативните актове от по-висока степен, с оспорената
разпоредба, недопустимо и в нарушение на чл.
174, ал. 2 от ЗВД, са регламентирани различни изисквания,
вкл. относно възрастта на кучето, както и различни срокове за регистриране на
придобито куче, което води до материалната незаконосъобразност на тази разпоредба
от Наредбата за регистрация, стопанисване и контрол на кучета на територията на
община Трън.
Втората протестирана
разпоредба – чл. 7 от Наредбата касае заплащането от собствениците на кучета на
годишен данък, чийто размер се
определя от общински съвет, съгласно ЗМДТ и се актуализира при необходимост.
Тази разпоредба е в пряко противоречие с Конституцията на Република България,
където в чл. 84 законодателят е възложил установяването на данъците и
определянето размера на държавните данъци на Народното събрание, а не на
общинските съвети. Въвеждането на данъчни задължения и определянето на размера
им може да стане само със закон, а не и с подзаконов акт.
Следващите разпоредби –
чл. 8, ал. 1 - 3, касаещи освобождаване от
данък на собствениците на конкретно посочени кучета; чл. 9, ал. 1 и ал. 2 –
определящи сроковете за заплащане на данъка
на кучетата и чл. 10 – относно регистрацията на платения данък в здравния паспорт, са приети във връзка с чл. 7 от Наредбата,
за която съдът изложи мотиви за материална незаконосъобразност, които съображения
са изцяло относими и към тези протестирани разпоредби на Наредбата и не следва
да бъдат преповтаряни.
Въз основа на изложеното съдът
приема, че разпоредбите на чл. 3, ал. 1; чл. 7; чл.
8; ал. 1, 2 и 3; чл. 9, ал. 1 и 2 и чл. 10 от Наредбата, предмет на
протеста, са издадени в нарушение и на материалния закон, което води до тяхната
незаконосъобразност на основание чл. 146, т. 4, във вр. с чл. 196 от АПК.
С оглед на гореизложеното
разпоредбите на чл. 3, ал. 1; чл. 7; чл. 8; ал. 1, 2
и 3; чл. 9, ал. 1 и 2 и чл. 10 от Наредбата за регистрация, стопанисване
и контрол на кучета на територията на община Трън подлежат на отмяна, като част
от нормативен акт, приет при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, както и поради противоречие на
разпоредбите с материалния закон.
По
разноските:
С оглед
изхода на делото, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото
производство, във връзка с препращащата норма на чл.
196 от АПК, ответникът следва да заплати на Окръжна
прокуратура Перник направените по делото разноски, които са своевременно
поискани и доказани до размер от 20.00 лева - платена такса за обнародване в ДВ.
Така мотивиран и на основание чл.
193, ал. 1, пр. 2-ро от АПК, Административен съд Перник,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл. 3, ал. 1; чл. 7; чл. 8;
ал. 1, 2 и 3; чл. 9, ал. 1 и 2 и чл. 10 от Наредбата за регистрация,
стопанисване и контрол на кучетата на територията на община Трън, приета с решение
№ 15 от 20.03.2002 г. на Общински съвет Трън, взето по протокол № 3 от редовно
заседание на Общински съвет Трън, проведено на 20.03.2002 г., като
незаконосъобразни.
ОСЪЖДА Общински съвет Трън, с адрес гр. Трън, пл. „***“
№ 1, да заплати на Окръжна прокуратура Перник, с адрес гр. Перник, ул.
„Търговска“ № 37, сума в размер на 20.00 (двадесет) лева, представляваща разноски по административно
дело № 310 по описа за 2018г. на Административен съд Перник.
Решението подлежи на обжалване и протестиране пред
Върховния административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок
от съобщаването му на страните.
Решението да се разгласи при спазване на чл.
194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/
ЧЛЕНОВЕ: 1./п/
2./п/